和諧社會視野下的農村公共產品供給機制研究

馮林雪

摘 要 目前，我國已進入全面建設小康社會的關鍵時期，農村的和諧發展對我國經濟的發展、社會的進步起著基礎性的作用，而農村公共物品的供給更是成為農村經濟發展的重中之重。但當前我國農村公共物品的供給制度出現了諸多問題，成為阻礙社會主義新農村建設的制約因素，所以，農村公共產品的供給制度研究顯得尤為重要。

關鍵詞 農村公共產品；和諧社會；供給機制

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-890X（2014）24-0-03

黨的十八屆三中全會提出，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。合理配置公共資源更是闡述了和諧社會視野下公共管理的基本要求，是全面建設小康社會和社會主義新農村建設的重要任務，是事關到國家長治久安的戰略舉措。

當農村缺少公共產品供給時，將會增加農產品的生產成本，加劇私人產品的競爭，降低農村社會的收益水平，從而惡化農村的發展環境。從我國農村總體來看，農村的經濟發展遠遠落后于城市，基礎公共設施、基礎教育水平、基礎衛生醫療保障制度、基礎社會養老保障制度及社會科技服務體系等與農民生產和生活息息相關的基礎制度體系雖已建立，但與城市相比，與農村實際需要相比，還有相當大的差距。究其原因，主要是農村公共產品供給機制存在著諸多問題，所以，必須要做到農村公共產品的需求是合理表達控制，確保農村公共產品能夠有效的供給。

1 農村公共產品的基本內容

1.1 農村公共產品的概念

對于農村公共產品的概念，由于沒有明確的規定，不同的研究者對其理解也不同。有的研究者認為，農村公共產品是指滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會產品，包括有形的實物產品和無形的服務。有的研究者認為，農村公共產品是指滿足農村公共需求，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非排他性和非競爭性的社會服務或產品。還有的研究者認為，農村公共產品是指農業、農村或農民生產、生活共同需要的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務。一般來說，農村公共財政是農村公共產品的供給主體。有的研究者指出，農村公共產品指分布在農村地區、能同時被多人共同消費和使用的公共產品。地方公共產品是農村公共產品的重要組成部門，“農村”具有一定的地域范圍，因此，農村公共產品的供給責任往往歸于地方政府、農村社區、農民集體等。

農村公共產品是相對于農民或家庭消費的所謂的“私人產品”，由當地農村社區居民共同享有的產品，它具有非競爭性、非排他性和不可分割性等一般公共產品的基本特征。

1.2 農村公共產品的劃分情況

從農村公共產品的性質上來說，農村公共產品，可分為純公共產品與準公共產品。純公共產品是指在消費過程中完全非競爭性、非排他性的產品，例如：農業自然環境保護、農業基礎科學研究、國家綜合規劃、農業發展和水土保持信息系統的安全及農業氣象預報等。而大多數農村公共產品的準公共產品，即純公共產品和私人公共產品間，只有不完全的非競爭性和非排他性，例如：農村基礎公共設施、農村基礎教育、農村基礎衛生醫療保障、農村養老社會保障及農業病蟲害管理等。

從農村公共產品用途上來說，農村公共產品，可分為生產性和生活性。生產性農村公共產品是指與農業生產息息相關的一類公共產品，包括農田水利設施、鄉村道路建設等，而生活性農村公共產品則主要指飲用水安全、教育、醫療及社保等方面。

根據公共產品服務范圍的大小，公共產品通常又可分為全國性的（跨省、跨流域、跨行業的）公共產品、地區性的（省級、市級、縣級及鄉級）公共產品和社區性的（村級）公共產品。

2 我國農村公共產品供求狀況

自20世紀50年代以來，“雙軌”制的農村公共產品供給制度一直在我國實行，即：城市中的各種各樣的公共產品供給基本上都是由政府提供的，如：水、電、道路、通信、醫院、學校及圖書館等，而農村大多數公共產品則是由農戶自籌資金進行建設，政府只是提供一定金額的補貼。近年來，我國農村公共產品供給總量雖然有所增加，但與城市相比，與農村實際需要相比，還有相當差距。

2.1 農村公共產品嚴重不足

從成本角度來看農村公共產品的分配制度，政府對農村公共產品支出非常有限，相反，農民承擔了更多的本應由政府對農村公共產品供給。作為基層政權的鄉鎮政府，在理論上應直接為大多數農村社區提供公共產品的特殊功能職責，領導在自己的經濟、文化和社會建設、民政、司法、健康教育及計劃生育等工作。但鄉鎮政權執行這些功能的費用并非都是由鄉鎮財政負擔，整個城鎮政策允許計劃生育、材料、民兵訓練和運輸成本等公共事業所需要的資金可在全鄉范圍內統籌和使用，但卻不包括在政府預算收支范圍內。除此之外，農民承擔相應村級農村社區公共產品，現行政策規定村級組織可以收取農民公積金、公益金和管理費用3項“提留”。從資本的角度使用來看，這3項“提留”應屬于村級組織提供公共產品的成本分配。在城市中這些公共產品供給完全由政府提供，城市居民也享受政府大量的的補貼，例如：電、水、氣及公共交通補貼等。城鄉公共產品供給失衡的制度分配，基層政府的現實經濟困難將不可避免地導致農村公共產品供給的嚴重不足。

在我國廣大農村地區，還有許多地方的居民無法得到符合國家衛生標準的飲用水，農村有一半的人沒有自來水喝；缺乏必要的衛生醫療保障設施和服務；九年義務教育制度的目標未能充分實現；運輸網絡、能源網絡、信息網絡等基礎設施嚴重滯后。農村公共產品的短缺，導致了農民通信難、就醫難、行路難、飲水難及供電難。農村公共產品供給不足也成為農民收入增長緩慢、城鄉差距不斷擴大、二元結構日益突出的重要原因。

2.2 農村公共產品供給結構不合理

從農村公共產品決策系統的角度來看，目前，我國農村公共產品供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，是采取“自上而下”的決策過程，由“上級”決定公共產品的品種和數量。但這種決策制度將農民排除在公共決策、項目操作和監督之外，難以真正反映農村社區內的需求，從而導致了農村公共產品供給偏離需求，結構失衡。endprint

現階段，農村公共產品的供給主要是基于地方政府決策者的“政績”和“利益”的需要。例如地方政府決策者熱衷于提供看得見、摸得著的有形公共產品，像農村的通訊、交通、電網、農業基本的農田水利設施等，而不愿意提供農業信息、農業技術服務、農業技能培訓等無形公共產品；熱衷于一些見效速度快、容易于出政績的短期的公共項目，而不愿意提供一些見效速度慢、實施時間長，但有真正戰略性的純公共產品。

3 我國農村公共產品供給機制改革的思路

3.1 農村公共產品供給的改進對策

3.1.1 中央與地方各級政府在農村公共產品供給中的職責要劃分明確

我國實行從中央到省、市、縣和鄉鎮政府系統多級供應的農村公共產品供給制度，在這之中，鄉鎮政府作為直接為農村地區的居民提供各類公共產品的國家財政系統的基礎。農村公共產品構成上的層次性，決定了作為供應主體的各級政府之間的項目責任：中央政府承擔屬于全國性的農村公共產品，地方政府承擔屬于當地的農村公共產品，一其中些跨地區公共工程和項目可以由地方政府承擔為主，中央政府在某種程度上，參與和協調。根據這一原則，如社會福利、計劃生育、搶險救災、安置優撫、環境保護及大型農業基礎設施建設費用由中央和省級政府承擔，縣級政府負責鄉鎮政府承擔具體事務的管理。農村基礎教育、基本衛生醫療保障支出應由中央和地方政府共同承擔。鄉鎮政府作為基層力量，主要負責管轄范圍內的行政管理、社會保障和基礎設施建設。

3.1.2 對各類農村公共產品加大供給和投入

我國農村公共產品需求不斷增長，供給嚴重不足，因此，在為農村社區提供必要的行政和社會保障和其他服務的同時，增加各類農村公共產品增加有效供給，如農村基礎公共服務設施建設、農村基礎教育、農村基礎衛生醫療保障、農村社會養老保障制度和農業科技成果推廣、農業發展的綜合規劃、農業信息供給農業信息及農業技能培訓等無形農村公共產品的供給等。

3.1.3 對農村公共產品供給的決策程序進行改革

傳統的“自上而下”的農村公共產品供給決策程序是導致農村公共產品的供求結構失衡的重要原因，因此，在農村公共財政體制建設的同時，促進農村基層民主建設，構建農村公共產品的表達需求機制，把原有“自上而下”農村公共產品供給決策機制轉變為“自上而下”和“自下而上”的雙向結合的科學化、民主化的供給決策機制。它還需要以下2點，第一，改革農村社區領導人的選舉辦法。村、鄉兩級領導人應由社區選舉產生，而不是由組織部安排的。通過選舉，才能對當地選民真正負責，優先維護和保障當地選民的利益。第二，建立農村社區公共資源使用和監度。通過鄉、村務信息公開化，提高公共資源使用的透明度。

3.1.4 對農村公共產品供給制度進行創新

按照公共財政理論，很多農村準公共物品的提供可使用政府和市場（個人）混合的方法。在政府財力有限的條件下，可提供有效的制度安排，動員社會資源對農村公共產品進行供給，建立起以財政為主體的，動員社會力量共同參與的農村公共產品供給制度。如聯合通過政府之間的談判和公共產品的私人供給，按照“誰投資、誰收益”的原則，賦予私人部分收益權，充分調動私人投資農村公共產品的積極性。

3.2 與農村公共財政體制相關的配套改革措施

中國的社會主義現代化建設成功與否取決于農業、農村、農民問題的解決與否，解決“三農”問題是中國現代化建設的重要工作任務。只有真正解決好“三農”問題，促進農村地區經濟發展的情況下，才能真正建立起農村公共財政體制。

3.2.1 以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革

現行土地制度存在權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端。土地是農民安身立命之本，應對農村的土地實行嚴格的保護。我們要按照黨中央的指示，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長期不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的同時，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

3.2.2 調整鄉鎮區劃，精簡縣、鄉（鎮）兩級機構

目前，各地鄉鎮規模偏小，財政供養人口眾多，運行成本過高，造成基層財政困難。應根據各地經濟發展水平，適度擴大鄉鎮區劃規模，精簡鄉鎮機構，切實轉變政府職能，大力提高農村公共服務的效率。對縣、鄉（鎮）兩級政府機構及人員進行合理編制，做到定編定崗，把事業單位與政府職能部門區分開來并實行人員分流，大力清退各類不必要的臨時工，切實降低農村基層政府的運作成本，減輕基層財政負擔和農民負擔。

3.2.3 實現農村剩余勞動力的平穩轉移

大量轉移農村剩余勞動力，是提高農業生產率、增加農民收入的重要措施。要實現大量農村剩余勞動力的平穩轉移，一方面，需要加速城鎮化的步伐，降低提供公共產品的成本，提高公共產品的供給效率。應把一些科技含量高、經濟效益高、環境污染少及資源消耗低的產業引進在縣城和條件好的中心鎮，以此帶動周邊地區農村剩余勞動力的就業。另一方面，要建立城鄉統一的勞動力市場，完善和規范政府對勞動力市場的監管，建立一套租金農村剩余勞動力跨地區就業的市場中介組織，建立健全保障勞動者的法律法規，并逐步打破城鄉二元結構的戶籍制度。

4 結語

農村公共產品有效供給是一項復雜的系統工程，涉及諸多相關領域的配套改革，事關農村社會發展的未來，當前還存在許多缺陷，需要政府引導、政策導向、各部門之間相互協作，社會各界的共同努力才能逐步實現鄉公共產品供給的一體化，推動社會和諧發展。

（責任編輯：趙中正）endprint