森林公安機關執法規范化建設

杜成群

摘 要 近年來，四川省在森林公安機關執法規范化建設上開展了大量工作，全省森林公安系統執法水平得到了很大提高。但是，筆者在對成都市轄區內6縣（市）森林公安機關進行執法規范化考核的過程中，發現一些執法人員仍未真正樹立起依法行政的理念，基層森林公安機關參與執法規范化建設的積極性不高等問題。針對以上問題，將提出一些建設性意見，以期對全省森林公安機關的執法規范化建設有一定幫助。

關鍵詞 森林公安機關；執法規范化；問題；建議

中圖分類號： D631.1 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2014）24--02

2014年7月29日中共中央政治局召開會議，決定今年10月召開十八屆四中全會，研究全面推進依法治國重大問題。依法行政是依法治國的重要內容，這將對各行政機關的執法規范化提出更高的要求。近年來，四川省在森林公安機關執法規范化建設上開展了大量工作，全省森林公安系統執法水平得到了很大提高。但按老思維、老方法解決問題，迫于上級檢查敷衍了事的現象也依然存在。

1 當前森林公安機關執法中存在的主要問題

1.1 執法人員的依法行政理念不強

一方面，一些執法人員是轉業軍人，軍人以服從命令為天職，當在處理行政案件中，由于受慣性思維的影響，他們往往一味要求行政相對人服從，而置相對人陳述申辯的合法權益于不顧；另一方面，由于長期受計劃經濟時代的影響，政府萬能的思想在一些執法人員頭腦中根深蒂固，使得他們難以樹立起服務為民的思想。

1.2 參與執法規范化建設的積極性不高

1.2.1 怕出錯，工作積極性不高，甚至不作為

隨著依法治國的不斷推進，公民的法律意識越來越強，自身合法權益的保護意識也越來越強。以往只重執法結果，不重執法程序的做法現在越來越行不通。由于一些執法人員的法律專業知識不是太強，怕在執法過程中出現錯誤，對那些不嚴重的行政違法行為就不予追究，導致“人人怕出事，人人不干事”的現象出現。

1.2.2 地位的尷尬，導致濫作為

森林公安是林業部門的下屬單位，受林業部門和公安部門的雙重領導，這種領導體制使得森林公安機關在辦理刑事案件的過程中十分尷尬：一方面，森林公安的法律地位模糊，使得其在調查取證的時候很多部門不予配合；另一方面，森林公安和地方公安、檢察院之間的關系未理順，森林公安機關沒有直接向當地檢察院移交案卷的權力，還必須以地方公安的名義移交案卷。“有公安之名，卻無公安之實”，這種尷尬地位大大降低了森林公安辦理刑事案件的積極性，使得森林公安將一些刑事案件降格為行政案件加以處理。

1.3 考核體系不科學，導致部分單位敷衍了事

考核指標是一只無形的手，考核什么，有關部門就會重視什么。因此，一套科學的執法規范化建設考核體系非常重要。但是，反觀一下我省現行的考核指標，會發現除了案卷、執法檔案的質量以外，行政、刑事案件量也是一項很重要的考核指標。這樣以來，一面迫于案件數量的壓力，一面迫于執法規范化的壓力，部分單位只能去處理那些簡單的案件來應付上級考核（一個縣56起行政處罰案件中的54起全是用簡易程序對行政相對人加以50元的罰款，足以說明問題）。

2 森林公安機關執法規范化建設的建議

2.1 加強教育培訓，提高森林公安民警的執法水平

徒法不足以自行。再好的法律不經過實施也將是紙面上的、抽象的，無任何實際意義，法律的實施需要人。在法律賦予執法者自由裁量權時，執法者有什么樣的執法理念，有什么樣的價值觀念，直接決定著最終的執法決定。所以，執法主體素質建設是執法規范化建設的前提，而執法人員素質提高的關鍵在于教育培訓。

首先，要將社會主義法治理念教育作為一項長期工作來抓，讓執法民警牢固樹立“依法行政”、“執法為民”的執法理念。其次，要加大民警法制教育培訓力度，努力提升民警的法律知識水平，使每一位辦案民警都能熟知本職工作應當掌握的法律法規，并指導其依法、公正、文明執法辦案。最后，要嚴格執行執法資格認證制度，凡不能達到執法資格要求的，不準其參與執法活動。

2.2 改革現有管理體制，確保森林公安機關權責相統一

正如上文所述，森林公安機關現行的“雙重領導”體制使其職權職責不清、職責與權限不統一，進而導致其在平時的執法過程中不得不濫作為甚至不作為。要想讓森林公安機關在平時的工作中做到不缺位，只有改革現有的管理體制，保證其權責相統一。

要不要改變現有的管理體制？如何改變現有的管理體制？學界對此莫衷一是，筆者傾向于將“雙重領導”變為“統一管理”，所謂的“統一管理”就是將森林公安機關從林業行政部門和森工企業獨立出來，作為一個警種由公安部門統一領導。這樣以來，一方面可以加強與其他警種之間的協同配合，強化森林公安機關系統內部上下級領導關系，有效降低森林公安和其他警種之間的協作難度，充分發揮公安機關統一指揮，及時、高效、協調運轉特點，提高打擊破壞森林和野生動植物犯罪的能力；另一方面，森林公安機關就可以享有《刑事訴訟法》賦予的各種權力，在案件的偵查中就不會處處碰壁，能獨立將案卷移送到檢察院系統，在平時的執法過程中當然也就不會濫作為和不作為了。

2.3 完善考核體系，提高森林公安民警參與執法規范化建設的積極性

人們參與的積極性直接影響到工作的開展，通過考核來調動大家的積極性現在已成為各單位通行做法，成為單位激勵員工的主要措施。實地考核中民警不敢作為、消極作為的現象，讓筆者對現行的考核制度產生了深深的懷疑。管理學中將激勵分為正激勵和負激勵，而省森林公安局制定的考核辦法中類似警告、記過、記大過之類的負激勵措施占了很大的篇幅，獎勵之類的正激勵措施幾乎只字未提；而且將森林公安民警所辦的案件量作為執法規范化建設的考核指標顯得不倫不類，不僅讓人們產生一個疑問：到底是在考核民警的辦案數量，還是在考核民警的辦案規范化？因此，現行的考核體系亟待完善。

將“案件數量”從考核指標中剔除。在一定的時間內必須辦一定量的案件長期以來是壓在森林公安民警頭上的一座大山，在案件數量的驅使下，執法的規范化肯定會大打折扣。所以，不應該將所辦案件數量作為衡量執法水平高低的標尺，相反應該將群眾的滿意度作為一個重要的考核指標。具體而言，就是要看單位那些引起上訪、行政復議和行政訴訟的案件量，根據案件的數量和影響大小給出相應的負分數。這樣，不僅使考核體系更趨科學化，更體現了執法為民的執法理念。

細化考核對象，增加正激勵措施。“罰不責眾”使得一部分民警在執法規范化建設中抱有事不關己的心態，認為規范化建設考核結果的好壞都是單位的，與自己沒有關系，這樣就導致他們平時執法工作的隨意性。為避免類似情況的發生，在平時的考核中可以在對單位考核之后，再對單位的執法人員進行考核，將考核的最終結果歸到個人。當然，在增加相應責任的同時也要適當增加獎勵措施，比如，將執法水平作為年終考核的一項指標，執法規范的可以適當增加年終獎等等。

森林公安機關的執法規范化建設將是一項長期工作，不可能一蹴而就。隨著依法治國的不斷推進，執法理念、管理體制以及考核體系中的問題都將得到解決，森林公安機關必將成為保衛森林資源的尖兵，必將為生態文明建設做出更大貢獻。

（責任編輯：劉昀）endprint