中國地方政府性債務困局分析及解決途徑

趙耀煌

摘要：2008年以來，全球性經濟危機蔓延，我國的外部經濟環境惡化，出口對經濟的拉動效應減弱。為應對經濟增速放緩的壓力，地方政府大量舉債增加支出，使地方政府性債務規模不斷增加，并在債務管理中出現了大量問題。本文著重分析了中國地方政府性債務的現狀及其根源，并試著提出一些合理化建議，希望對控制我國地方政府性債務有一定的借鑒作用。

關鍵詞：地方政府性債務 根源 解決途徑

一、地方政府性債務概況

根據中國審計署2013年12月30日發布的審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108，859.17億元，負有擔保責任的債務26，655.77 億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72 億元。2013年度，地方政府的本級財政收入為68，969.00億元，即便不考慮擔保等或有負債，僅政府直接由償還責任的債務就達當年財政收入的158%，償債風險不言自明。

從支出結構看，已支出的政府負有償還責任的10.89萬億元債務中，用于基礎性、公益性項目的支出為8.78萬億元，占87%。其中，除用于土地收儲的債務形成了大量土地儲備資產；用于軌道交通等市政建設和交通運輸設施建設的債務，項目回收周期較長，項目收入難以保障債務本息的歸還。

從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為17，780.84億元、48，434.61億元、39，573.60億元和3，070.12億元，縣級及以下地方政府債務規模占地方債務總數的39%，鑒于其財政收入規模較小，穩定性較差，這部分債務的到期兌付風險更大。

二、地方政府性債務形成的根源

從審計情況看，我國地方政府性債務最早可追溯到1979年，當年有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。這說明，地方政府性債務是多年累積形成的，雖一定程度上與應對國際金融危機有關，但其產生的體制性因素主要有以下幾方面：

（一）地方政府財政收支的失衡

1994年的分稅制改革重新劃分了中央和地方的稅源范圍，這使中央取得更大的財源的同時也造成了地方政府稅收渠道大幅收窄，稅源收入大減。與之相對的是，地方政府仍然需要承擔大量的公共事務支出，導致地方政府財政嚴重失衡。

2007-2013年全國及地方財政收支情況 單位：億元

[年度＼&全國財政總收入＼&地方財政收入＼&地方收入占比＼&全國財政總支出＼&地方財政支出＼&地方支出占比＼&地方財政缺口＼&2007＼&51，322＼&23，573＼&45.93%＼&49，781＼&38，339＼&77.02%＼&14，767＼&2008＼&61，330＼&28，650＼&46.71%＼&62，593＼&49，248＼&78.68%＼&20，599＼&2009＼&68，518＼&32，603＼&47.58%＼&76，300＼&61，044＼&80.01%＼&28，442＼&2010＼&83，102＼&40，613＼&48.87%＼&89，874＼&73，884＼&82.21%＼&33，271＼&2011＼&103，874＼&52，547＼&50.59%＼&109，248＼&92，734＼&84.88%＼&40，187＼&2012＼&117，254＼&61，078＼&52.09%＼&125，953＼&107，188＼&85.10%＼&46，110＼&2013＼&129，143＼&68，969＼&53.41%＼&139，744＼&119，272＼&85.35%＼&50，303＼&]

上述表格顯示，2007年以來，地方政府以占全國50%左右的財政收入，承擔了占全國80%左右的財政支出，地方財政缺口逐年增大，在2013年達到5萬億的歷史峰值。中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，地方政府財政入不敷出是地方債務問題的最根本原因。

（二）片面的官員晉升考核機制

改革開放以來，“以經濟建設為中心”被確立為黨的基本路線， GDP增長率由于其易于量化的特點，也成為了我國經濟建設的重要考核指標，官員的仕途與當地GDP增長速度緊密掛鉤。于是，在追求政績的功利思維牽引下，地方政府往往不惜大舉借債，加大地方建設投入，意圖靠投資換取經濟的短期效應。

我國地方政府主政官員普遍存在任期短，調動頻繁的特點。在此情況下，地方政府大多償債意識不強，工程項目往往缺乏科學論證，很少顧及其實際償還能力，過多投資于建設周期長、現金回收量少的項目，這客觀上也造成了后續還款壓力，時間一長，地方上就形成了沉重的債務負擔。

（三）地方政府債務管理的缺失

首先，我國仍有相當一部分地方政府的債務管理制度建設方面存在空白，債務管理無法可依。截至2013年6月，未出臺綜合性的政府債務管理制度的省、市、縣，分別占比36.11%、23.79%和37.51%；未建立風險預警制度的省、市、縣，分別占比50.00%、60.10%和66.34%。

其次，地方政府債務未能納入政府預算管理，使得償債資金難以落實，地方政府入不敷出，只能不斷拓展融資渠道，舉借新債用于償還舊債和維持在建項目的投入，而新的融資渠道（如信托、融資租賃等）的成本相對高昂，造成地方政府債務的不斷膨脹。

最后，地方人大對地方政府債務風險的監督缺位。一般來說，只有經過人大常委會的審核之后，地方政府的融資方案才能正式實施。但實際執行過程中，由于我國地方人大代表結構凸顯官員化，導致這一本該是屏蔽融資風險的重要機制流于形式，對地方政府舉債監督乏力，地方政府的過度舉債行為處于失控和缺乏監管的局面之下。endprint

三、國外治理地方債的經驗借鑒

（一）美國——建立風險監控框架體系

美國的市政債券已有100多年的歷史，是世界上發展最早，規模最大的國家，其市場結構、品種創新和監管體制都比較完備。從其風險監控體系來看，美國的市政債券管理建立在法律規章的基礎上，對發行主體、風險預警、信息披露、償還機制都作了細致的規定，在政府層面為有效防范市政債券的系統性風險提供了有效的保障。

首先對作為發行主體的地方政府的負債率、債務負擔率、預算政策保持穩健的能力、財政收入狀況進行評估；其次，充分披露發行人所在地的整體社會經濟發展情況、風險預警體系和財政監測計劃等；同時，要求作為發行主體的地方政府必須有一整套的危機化解機制，以便在地方政府在財政緊急情況下，可以通過提高稅率和增加收費項目來提高政府收入，保證債務的償付。

（二）英國——限額控制，設置借款規則

英國中央政府規定地方政府借款必須遵守以下兩條規則：一是政府借款只能用于資本性支出，不得用于經常性支出。這條規則規定了政府借款的使用方向，一方面確保借款資金被應用于可以產生現金流入的投資領域，另一方面也可以防止政府經常性支出的膨脹，并保障了還款資金的來源；二是地方政府的債務余額應控制在GDP的4%以內，并且必須要證明借款能夠得到償還，必要時中央政府可以否決地方政府的舉債決定。這條規則限制了政府借款的總體規模，有效保證了英國政府的債務余額不會過度膨脹，出現寅吃卯糧的情況。

（三）德國——預算管理和貸款保險

德國對地方債券的發行管制較少，州政府可以依據各州的法律作為依據，獨立發行債券，聯邦政府不予干預。但除特殊情況下聯邦政府批準破例發行的赤字債以外，地方政府發行債券所得資金必須全額投資于市政基礎設施，并列入地方預算，以當地政府的稅收收入保障本金和利息的償還。同時，德國地方債的有嚴格的保險規定，即未清償地方債務必須有公共債務貸款的保險，并且立法機構對于用作保險的抵押貸款的長期價值有很嚴格的規定。

四、應對地方債風險的途徑

（一）給予地方政府自主發債權（自發自還）

由于我國地方政府融資渠道有限，一旦通過融資平臺向銀行貸款受阻，迫于還款壓力，只能轉而通過信托、BT等高融資成本的融資工具。由地方自主發債一方面能拓寬融資渠道，降低地方政府融資成本；另一方面也有助于借助市場機制構建地方政府的財政信用，提高地方財政預算執行的透明度。

審計署的調查報告顯示，銀行貸款、BT、發行債券是2013年地方政府性債務最主要的資金來源，分別為55，252億元、12，146億元和11，659億元。其中，債券融資具有融資成本低，年限長的特點，但報告顯示債券融資規模只占政府負有償還責任債務總規模的10.71%。

2014年5月21日，經國務院批準，將在上海、浙江、廣東等地優先試點地方政府債券自發自還，此舉可謂我國推進地方政府舉債陽光化、市場化破冰之舉。6月23日，廣東率先發行的期限為5至10年的地方債券，中標利率與同期國債利率相當，遠低于同期的銀行貸款利率，較BT、信托等其他融資手段成本優勢尤為明顯。

（二）規范健全地方政府債務管理機制

首先，要完善地方政府債務管理制度立法，建立風險控制體系。截至2013年6月，我國還有13個省并未出臺綜合債務管理制度，有18個省未建立風險預警制度。而且越是基層政府，債務管理制度的建立越不完善，如縣級政府中，有接近3/4的沒有建立償債準備金制度，有接近2/3沒有建立風險預警制度。

其次，實行全口徑預算管理，將政府性債務和或有負債納入監管。通過對地方政府債務分門別類，建立一套覆蓋地方政府債務資金來源、用途、償還等各個環節的信息統計和報告制度，實現地方政府債務的全口徑預算管理。

再次，中央可參照英國的做法，立法規定地方政府性債務的上限，如規定債務占當地上年度GDP的比例不得超過30%，利息支出不得超過經常性收入的20%，此舉有利于從規模上控制地方政府性債務的膨脹。

最后，構建一套行之有效的風險評估機制，做到事前審查核準，事中跟蹤監督，事后清算審計的全流程監管，并將整個過程公布在政府網站公示，引入群眾監督，加大舉債項目的透明度。

（三）改革稅制，充實地方政府稅收來源

目前我國地方政府普遍面臨財政收入不足以應付支出的難題，加上“營改增”導致地方稅源進一步縮小，直接導致其對土地出讓收入的依賴程度偏高。截至2012 年底，地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34，865億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37%。畸高的土地價格下，房地產泡沫一旦破滅，土地財政難以為繼，屆時地方債務危機將真正爆發。

因此，應積極推進稅制改革，重新分配中央與地方的稅收比例已經刻不容緩，這樣才能增強地方財政實力，有效補充地方債的差債來源。

（四）改革官員考核機制，淡化GDP指標

黨的十八大提出了加快建立綜合評價制度，不斷淡化GDP在政績考核評價中的作用。但在現實中要徹底扭轉政績考核的模式，消除地方政府的GDP崇拜仍然任重道遠。

去年底中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中強調：“要把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，盲目舉債搞“政績工程”的行為。”

參考文獻：

[1]審計署.全國政府性債務審計結果，2013

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