人民銀行亟需跟進《財政專戶管理辦法》完善制度 強化監督 發揮效力

李偉

摘要：2011年國務院第四次廉政工作會議的要求，加強財政專戶管理，清理規范預算單位賬戶。據此，2013年5月1日，財政部頒布實施《財政專戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從嚴要求了財政專戶的開設和財政專項資金的管理。人民銀行作為人民幣銀行存款賬戶和經理國庫的管理部門，須嚴格執行國家財經制度，亟需跟進《辦法》，完善相關制度和系統功能、強化監督檢查、助推國庫集中支付改革，確保《辦法》執行效果。

關鍵詞：財政資金 管理模式

一、《辦法》主要內容和變化

《辦法》共分7章41條，從財政專戶的開設、變更、撤銷、開戶銀行的選擇和管理、專項資金的管理、監督檢查和內部職責分工等方面做了具體的規定，主要內容及變化如下：

（一）限定了納入財政專戶的資金范圍

《辦法》將納入財政專戶的資金范圍限定在社會保險基金、國際金融組織和外國政府貸款贈款和償債準備金、待繳國庫單一賬戶的非稅收入等6類特定資金。

（二）嚴格了財政專戶的開設規定

《辦法》明確了財政專戶開設的依據，一是法律、行政法規或國務院、財政部規定；二是國際金融組織或國外政府貸款、贈款協議條款規定；三是國庫單一賬戶不能滿足資金核算要求的證明。《辦法》對社保基金和非稅收入專戶也做了原則上規定，特許社會保險基金專戶縣以上不超過5個、縣級不超過3個；非稅收入專戶同家銀行只允許開設1個；性質相同或相似的資金原則上在1個財政專戶中分賬核算。

（三）上收了財政專戶的核準權限

《辦法》規定地方財政部門開立財政專戶，應逐級報經財政部核準；變更和撤銷財政專戶，應逐級報財政部備案，取消了由各級財政部門審批的規定。

（四）嚴格了財政專項資金管理

《辦法》從規范性、效益型和及時性出發，嚴格了財政專項資金管理，提出了歸口管理、分賬核算、保值增值的管理要求；強調了專款專用的管理原則，除依照法律法規和國務院、財政部規定納入專戶管理的資金外，預算安排的資金應全部實行國庫集中支付，不得轉入財政專戶，禁止將非財政專戶管理的資金違規調入財政專戶，禁止將財政專戶資金借出周轉使用，禁止違規改變財政專戶資金用途，禁止利用財政專戶資金對外提供擔保。

二、《辦法》實施情況及問題

（一）《辦法》未印發人民銀行，央行監督效力難以有效發揮

《辦法》只在財政系統印發，人民銀行作為賬戶管理部門，由于信息不對稱，相關制度不能及時跟進，對“存量”財政專戶的監督檢查和“增量”財政專戶的把關審核，均難以按照《辦法》規定執行，央行在財政專戶開設管理中的監督效力不能有效發揮。

（二）《辦法》與整改意見存差異，違規賬戶難以有效清理

從2011年開始，財政部先后下發了若干文件，在全國范圍內全面開展了對財政專戶的檢查、清理和規范，據財政部門反映：財政專戶數量減少了約30-40%。但由于《辦法》與《財政部關于清理整頓地方財政專戶的整改意見》（財庫【2011】171號）存在差異，即：《整改意見》將依據省級人民政府和省級財政部門正式有效文件開設的專戶視為合規賬戶，與《辦法》不一致。但《辦法》實施在財政專戶清理之后，因此，依據省政府及省財政部門文件開設的財政專戶未得以清理。

（三）國庫集中支付改革不到位，部分違規賬戶難以撤銷

在少數地區，由于財政集中支付處于起步階段，財政直接支付沒有開展，應納入財政直接支付范圍的政府采購、工資補貼、項目建設等支出仍然采取專戶形式管理；盡管人行國庫直接支付與財政直接支付有“異曲同工”之妙，但由于一些財政部門對其理解偏差，導致政府采購資金、基本建設資金、國債轉貸資金、消化糧食掛賬資金、國家儲備糧油資金、工資統發專戶、惠民補貼等依賴于預算撥款資金而設立的財政專戶仍然存在，難以撤銷。

（五）分賬核算的規定不明晰，伴生出隱形違規財政專戶

在財政專戶的清理整理過程中，相關規定以及《辦法》都提出了分賬核算的要求，但未對其做出具體規定。據此，一些商業銀行為了爭攬財政資金，在制度不健全、缺乏業務操作規程及業務流程的情況下，為財政部門提供了多級（虛擬）賬簿管理服務，在合規的主賬戶下，開設了多級（虛擬）子賬戶，不核發開戶證件，不經人民銀行核準，不向人民銀行報備；子賬戶實際是變相的違規財政專戶，但隱匿性更強，風險隱患值得重視。

三、相關建議

（一）亟需跟進《辦法》完善相關制度和規定

一是完善《人民幣銀行存款賬戶管理辦法》。人民銀行應按照《辦法》規定，及時在《人民幣銀行存款賬戶管理辦法》中明確財政專戶的范圍、開設條件和審核依據；發揮國庫部門熟悉掌握財政法規的優勢，實行財政專戶由人行國庫部門審核，賬戶管理部門發證的管理機制，為嚴格審核財政專戶開設提供制度保障。

二是修訂《國庫會計管理基本規定》。人民銀行應針對預算資金不得撥入財政專戶的規定，盡快修訂“預算支出”章節內容，將“撥往專戶的撥款需要提供文件依據”，修改為“除依照法律法規和國務院、財政部規定納入財政戶管理的資金外，對撥往財政專戶的撥款拒絕辦理；對申請從零余額賬戶支付到財政專戶的授權申請或直接支付申請，商業銀行不得受理”，為各級人行國庫監督預算支出提供準確依據。

三是制定國庫資金保值增值的管理規定。針對財政專項資金保值增值管理要求，人民銀行應及時進行研究，借鑒國庫現金管理經驗，制定財政專項資金保值增值管理的制度、辦法，為財政資金開展保值增值業務提供準備。

四是制定財政專項資金分賬核算的規定。針對財政專項資金分賬核算的要求，人民銀行加強與財政部門溝通，及時跟進制定分賬核算的制度、業務操作流程及規程，為性質相同或相似的同類財政資金分賬核算提供良好的服務做好保障。

（二）亟需強化對財政專戶及專項資金的監督檢查

一是強化對財政專戶的監督檢查。財政部門和人行要嚴把財政專戶開設審查關，對不符合《財政專戶管理辦法》規定的6類特設資金、3個開戶條件以及未經財政部核準的開戶申請，財政部門不得核批，人行不得核發開戶許可證；要嚴把違規專戶清理關，人民銀行應聯合財政部門，成立由人行國庫部門、賬戶管理部門和財政相關部門共同組成的財政專戶檢查組，對存量的財政專戶進行梳理檢查，徹底清理超范圍、無效文件依據、依賴預算撥款設立的財政專戶，根治財政專戶多、散、雜的亂象，確保財政專戶合規。

二是強化對預算支出的監督。人行國庫部門要認真執行《辦法》規定，加強對撥往財政專戶的財政撥款的監督，對無法律、法規和國務院、財政部門文件依據的專戶撥款，一律拒絕辦理；加強對商業銀行代理國庫集中支付業務的監督，督促財政部門撤銷納入集中支付的預算單位的實有資金賬戶，指導商業銀行執行《辦法》，及時糾正商業銀行從零余額賬戶向財政專戶支付的授權支付業務，杜絕將預算資金通過撥款或集中支付等途徑轉入財政專戶。

三是強化對商業銀行支付結算的監督檢查。人行支付結算部門要加強對商業銀行支付結算業務的監督檢查，尤其要關注商業銀行開展的多級（虛擬）賬簿管理業務，對其違規情況責令其糾改和規范，杜絕商業銀行利用多級（虛擬）賬簿管理等違規服務變相開設財政專戶行為。

四是強化對財政性繳存存款的監督管理。人行應加強對財政性繳存存款管理的監督檢查，不僅對合規的財政專戶資金，而且對違規的財政專戶資金，都應將其納入到財政性資金繳存存款的范圍，杜絕商業銀行漏繳、少繳財政性存款，擠壓商業銀行占用財政資金的空間，加快違規財政專戶的清理。

（三）亟需跟進《財政專戶管理辦法》完善系統功能

一是進一步完善核算系統、統計分析系統功能。人民銀行應加強調查研究，加強與財政部門溝通，深入了解財政部門關于財政專項資金分賬核算的具體需求，針對財政專項資金賬簿記載及統計的要求，進一步完善核算系統（TCBS）功能和統計分析系統（TMIS）功能，為社會保險基金、惠民補貼資金等財政專項資金分賬核算提供較好服務，杜絕隱形違規專戶的開設。

二是進一步完善國庫直接批量支付功能。目前，人民銀行國庫核算系統批量支付具有安全、高效、一次到位、低成本的特點，深受財政部門好評，各地也陸續承擔了一些惠民補貼資金發放。但國庫核算系統無法實現批量支付業務統計，批量支付業務回執需要通過前置轉換系統轉換等微弱不足，人民銀行應進一步完善國庫直接批量支付功能，為惠民補貼資金國庫直接支付到位提供更好的服務，為依賴預算撥款而設立的惠民補貼資金專戶的盡快撤銷創造條件。

（四）亟需助推國庫集中支付改革進程

人民銀行應督促財政部門開發橫聯接口軟件，加快財政支出聯網速度，助推國庫集中支付改革進程，盡快開展財政直接支付業務，確保政府采購支出、行政供養人員的工資及津補貼發放、項目建設等支出能夠直接支付到最終收款人或最終供應商賬戶，確保上述違規財政專戶能夠及時得到撤銷。