我國區域間環境容量使用程度的均衡狀況分析及對策探討

徐毅 黃天華

摘要：當某一區域環境容量使用程度較高時，單位污染物的環境損害將會較大，因此單位污染物環境損害成本基本可以反映各區域環境容量的相對使用程度。對各省域的單位污染排放量可能導致的污染平均損失以及污染排放與環境損失的基尼系數進行估算，結果顯示，在環境容量利用程度方面，省級行政區域間相對比較均衡，但是部分省域之間存在著較大的差異，說明我國針對部分區域實行差異化收費標準，是必要的，將有利于環境容量的合理使用。結合我國實際，建議在全國統一的排污收費標準基礎上允許對個別省份的排污收費標準進行差異化調整，實施區域差異化排污收費標準。

關鍵詞：環境容量；使用程度；均衡狀況；排污收費

一、 引言

隨著對污染排放和環境質量之間關系認識的不斷加深，人們逐漸認識到，對某一設定區域內的環境質量的影響程度，并不取決于這一區域內各種污染物的排放濃度，而是取決于各種污染物排入這一區域的污染物總量。為維持一定的環境質量水平，在有限的環境容量保持一定水平的情況下，必須對污染物排放總量進行控制。我國地域廣闊，既囊括諸多流域，又有較長海岸線，還有大山大脈，不同的區域在環境容量及環境自凈能力方面都存在較大差異。同時，由于受我國文化政治傳統、經濟社會發展程度、環境功能規劃等因素影響，我們對不同區域的環境容量利用情況一直存在一定差別。雖然如我們之前所述，對客觀環境容量絕對值的評估十分困難，且總是具有較大主觀性，但我們可以通過相對值的對比發現不同區域環境容量的差異。根據經驗可知，當某一區域環境容量使用程度較高時，單位污染物的環境損害將會較大。因此通過觀察各區域的環境退化成本與污染排放量的比值，即單位污染物環境損害成本，可以判斷各區域環境容量的相對使用程度。當環境退化成本與污染排放量的比值較大時，說明該區域的環境容量使用程度已經相對較高，而當環境退化成本與污染排放量的比值較小時，則說明該區域的環境容量使用程度相對較低。

二、 我國區域間環境容量使用程度均衡狀況實證分析

為考察我國環境容量及其使用情況的區域差距，我們對樣本年份各省（直轄市、自治區）單位污染排放量可能導致的環境損害成本進行估算。由于環境經濟核算數據具有一定滯后性，目前，可供我們參考的相對官方性質的詳細環境核算研究數據截止到2008年，因此我們選擇2008年作為樣本年份。根據數據可取得性及增加可比較性原則，我們主要針對氣體污染排放、水體污染排放及氣體環境容量、水污染環境容量情況進行分析，并將主要污染物排放量折算為污染當量進行衡量。具體而言，我們選擇水污染排放中最主要的污染排放物化學需氧量、氨氮，以及氣體污染排放中最主要的污染排放物二氧化硫、煙塵、粉塵、氮氧化物等的排放量與各污染因子對應的污染當量值的比值，即污染當量，來衡量各省（直轄市、自治區）污染物排放量。根據《中國環境經濟核算研究報告2008年》中對應省（直轄市、自治區）的污染損失成本來衡量環境污染損失。該報告中的污染損失成本也即環境退化成本，是通過污染損失法核算的環境退化價值，是指在目前的治理水平下，生產和消費過程中所排放的污染物對環境功能、人體健康、作物產量等造成的種種損害。由于對各省（直轄市、自治區）的相關污染排放的數據主要是針對工業和生活點污染源的污染排放的統計，而污染損失成本包括了大量種植、農村生活等非點源污染所帶來的損失，為增加數據可對比性，我們對主要污染排放物中的化學需氧量、氨氮、氮氧化物等未統計但實際包含有大量種植、農村生活等非點源污染的污染物排放量，根據全國總體的污染排放核算結果中工業和生活點污染源排放量與包含種植、農村生活等非點源污染排放的總排放量的比例，對各省域的相關數據進行了折算。

對2008年各省域單位污染排放量可能導致的環境損害成本進行的估算結果顯示，我國部分省域間單位污染排放可能導致的環境損害成本存在巨大差距，其中單位污染排放可能導致的環境損害成本最高的北京市為37.55元/污染當量，而單位污染排放可能導致的環境損害成本最低的貴州省僅為3.90元/污染當量，前者的值為后者的9.63倍。這說明，受我國文化政治傳統、經濟社會發展程度、環境功能規劃等因素影響，部分省域之間的環境容量利用程度存在較大的差異。

為進一步為我們制定相關排污收費政策提供依據，我們借用基尼系數的計算與對分配公平的判斷方法來對我國各省域間單位污染排放可能導致的環境損害成本的總體差異情況進一步考察。基尼系數是20世紀初意大利經濟學家基尼，根據洛倫茲曲線所定義的判斷收入分配公平程度的指標，是國際上用來綜合考察居民內部收入分配差異狀況的一個重要分析指標。基尼系數的計算方式與分配公平的判斷方法，也可以運用在各種分配公平性研究中。如果我們將污染排放所引起的環境污染損害（換一個角度而言，也可以是對環境容量的使用）視作一個待分配的物品，同樣可以以基尼系數來對其分配的公平性進行考察。

根據前述的估算數據，我們將2008年我國各省域污染排放可能引起的環境損失成本作為評價對象，以2008年各省域污染排放量為評價指標進行分析。我們對各省域污染排放可能引起的環境損失與污染排放量的平均值進行排序，并以各省域污染排放總量的累積百分比作為橫坐標，以各省域污染排放可能引起的環境損失的累積百分比作為縱坐標，可以得到相應的洛倫茲曲線圖。如圖1所示。

我們采用相對比較簡便且普遍使用的梯形面積法計算基尼系數，將洛倫茨曲線下方的面積近似為若干梯形進行計算。得到我國2008年單位污染排放量可能導致的污染損害的基尼系數為0.21。

按照聯合國有關組織規定：基尼系數若低于0.2表示收入絕對平均；0.2～0.3表示比較平均；0.3～0.4表示相對合理；0.4～0.5表示收入差距較大；0.5以上表示收入差距懸殊。對雖然環境污染相關的基尼系數的評價標準與收入差距的基尼系數的評價標準應該有較大差別，但前述收入分配的基尼系數評價指標可以為我們評價環境污染分配的基尼系數提供一定參考。總體而言，我國2008年單位污染排放量可能導致的污染損害的基尼系數為0.21，應該說相對比較平均。也就是說，我國在環境容量利用程度方面，總體上在省級行政區域間相對比較均衡。但是，部分省域之間存在著較大的差異。

三、 我國實行區域差異化收費標準的政策探討

我們通過對各省環境容量利用程度方面的分析發現，部分省份之間存在著較大的差異。當我們制定排污收費政策時，如果仍然堅持全國統一的排污收費標準，將會導致部分省份環境容量的不均衡，一部分省域會過分投資從而給環境帶來不可逆的破壞，而還有一部分省域則有可能環境利用不充分，由于環境容量的非儲蓄型，會造成環境資源的浪費。如果我們允許各省（直轄市、自治區）根據自身情況自行制定相應的排污收費標準，則又可能會出現費改稅支持者們所提出的行政收費存在的種種問題，如執行剛性不夠、為籌集地方財政資金亂收費、為發展經濟忽略環境損失實行低收費標準等等。為充分合理利用環境容量，實行區域差異化收費標準是必要的，但同時也必須根據我國經濟社會與自然環境實際，實行符合我國國情的區域差異化收費政策。

作為污染排放總量控制基礎的環境容量，本質上是一種公共品，具有公共品的一般特性。在通過排污收費標準進行污染排放總量控制時，應充分考慮環境容量作為公共品的空間屬性。某些公共品的受益范圍是全國性的，但并不是所有公共品都是在一國范圍內共同消費，許多公共品的受益局限在特定的地理區域之內，有一定空間范圍的限制。從理論假設的角度出發，只要充分考慮了公共品的受益與成本的對應性，誰來制定和實施公共品的供給與成本分擔政策并不十分緊要。但從實踐角度來看，公共品的供給與成本分擔決策由該公共品的特定受益區域的公眾集體作出，會對公共品的受益與成本分攤的對應性相對有所提高。為提高效率，政府往往作為特定區域的受托代理人，代為行使特定區域的相關決策。從這一角度，公共品的空間屬性或許還可以說是政府層級設置的經濟學基礎。與此相適應，大多數國家的政府體系都不是由單一的或者完全集中的一級政府所構成，而是有若干層級設置，每一級政府之間會存在包括財政權在內的職權劃分。當我們對區域差異化排污收費政策進行探討時，應充分考慮環境容量以及污染治理作為公共品所具有的空間屬性與我國政府層級設置及權力分配的實際狀況。環境污染和對環境容量的使用，本身具有較強外部性，但這并不能將其直接歸入為純公共品范疇，從我們之前對環境容量使用程度的省域間不平衡性分析來看，環境容量往往具有區域間差異的，這可以證明其具有區域特性。因此，排污收費作為以環境容量為基礎的污染排放總量控制政策，由該公共品的特定受益區域的公眾集體作出，或由其代理人當地政府來作出，更具正當性。

從我們本節針對環境容量使用程度及污染治理成本區域間差異的實證分析來看，我國部分省份之間存在著較大的差異，說明我國針對部分區域實行差異化收費標準，是十分必要的，有針對性地對個別區域針對排污收費標準進行一定調整，將有利于環境容量的合理使用。當然，環境容量的空間范圍嚴格來說是難以確定的。如果我們僅依靠環境容量的空間范圍來對排污收費政策的制定的政府層級進行設計，也將是十分困難的。因此，我們需要更多地結合我國相關的政治、經濟、文化以及法律制度體系等因素來考慮。我國排污收費制度建立之后很長一段時間都是以行政收費為主體的形式存在。作為我國的相對于稅收具有較大靈活性的一種行政征收方式，行政收費從其經濟屬性上來看，無疑在作為經濟手段對區域性公共品供給與分配進行調節時，理論上具有合理性。但長期以來，我國行政收費制度曾經或仍然存在一定問題，如導致地方間費式競爭或亂收費等。也正是基于這些問題，我國近年來對行政收費的管理不斷加強，其中重要的一項舉措就是將行政收費的項目與標準的設定權僅限定在國家和省兩級。因此，如果我們要實施區域差異化排污收費標準，以省級行政區域為單位相對比較適宜。

我國環境容量使用程度在總體上相對比較均衡，說明我國實行統一的排污收費標準，在總體效率上而言，具有一定合理性。因此，我們提出實行區域化差異排污收費標準并不應完全對統一排污收費標準進行否定。實際上，由于排污收費制度在我國從建立開始就受到相當的重視，使得我國排污收費制度從建立之初到后來的發展完善，都有別于一般的行政收費項目。同時，隨著我國對行政收費相關制度的治理與完善，作為行政收費的排污收費制度也同樣不斷被改進，到目前已基本具備了準稅收的性質，與許多稅收項目并沒有實質性差別。全國統一的排污收費標準還具有防止我們之前所提到的地方間費式競爭或亂收費等作用，為排污收費起到應有的污染排放總量控制目標提供一定保障。

基于以上考慮，我們可以對目前的排污收費制度進行一定的改變，即在全國統一的排污收費標準基礎上允許對個別省份的排污收費標準進行差異化調整。這樣的制度設計，將既有利于保障排污收費制度的執行剛性和公平性的體現，又有利于環境容量的充分使用，引導產業結構合理布局，避開環境敏感區域，向環境資源條件豐厚、功能能要求的區域發展，使得整個社會以較小的成本取得較大的社會效益和環境效益。

其實，省域間差別收費標準在我國排污費標準制定的實踐中，近幾年已經有所體現。雖然2003年施行的《排污費征收使用管理條例》規定：“國務院價格主管部門、財政部門、環境保護行政主管部門和經濟貿易主管部門，根據污染治理產業化發展的需要、污染防治的要求和經濟、技術條件以及污染排放者的承受能力，制定國家排污費征收標準。國家排污費征收標準中未作規定的，省、自治區、直轄市人民政府可以制定地方排污費征收標準，并報國務院價格主管部門、財政部門、環境保護行政主管部門和經濟貿易主管部門備案”。按此規定，國家排污費征收標準應按《排污費征收標準管理辦法》的規定執行，各省、自治區、直轄市人民政府只可以在國家排污費征收標準中未作規定的情況下，制定地方排污費征收標準。但在近幾年的排污費改革實踐中，國家層面已默許各省提高當地排污費標準。如江蘇、河北、山西等省就相繼在2006年后提高了各自的排污費標準。如江蘇2007年就制定了新的排污費標準，將廢氣排污費征收標準由0.6元/污染當量提高到1.2元/污染當量，將污水排污費征收標準，由0.7元/污染當量，提高到0.9元/污染當量。河北于2008年規定：廢氣二氧化硫排污費征收標準自2008年7月1日起由0.60元/污染當量提高到0.96元/污染當量，自2009年7月1日起提高到1.2元/污染當量，污水COD排污費征收標準自2008年7月1日起由0.70元/污染當量提高到1.1元/污染當量，自2009年7月1日起提高到1.4元/污染當量。浙江于2014年規定：水污染物中除五類重金屬因子（鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷，下同）外的各因子排污費征收標準由每污染當量0.7元調整為1.4元；大氣污染物中除五類重金屬因子外的各因子排污費征收標準由每污染當量0.6元調整為1.2元；水污染物、大氣污染物中五類重金屬因子的排污費征收標準分別由每污染當量0.7元和0.6元統一調整為1.8元。

在我國，排污費作為一項行政性收費，相對于稅收具有一定的靈活性，這為我們實行區域差異化收費標準在制度設計層面提供了可行性。但這同時也會讓我們對我國行政性收費制度可能導致地方間費式競爭或亂收費等問題有一定擔憂。而排污費實行全國統一收費標準是排污費具有準稅收性質的一個重要特征，也成為我們支持行政收費形式的排污費制度存在的一個重要理由。然而我們并不應該因此完全忽略實行區域差異化排污收費標準的必要性。為在兩者之間取得平衡，我們可以仍然將排污收費標準的設定權留于國家層面，由國家層面在制定全國統一排污收費基礎標準的基礎上，針對個別差異較大的省份制定不同的排污收費標準。

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基金項目：司法部國家法治與法學理論研究項目“實施民生財政背景下的預算法律制度完善研究”（項目號：13SFB2041），杭州市哲學社會科學規劃常規性立項課題“杭州市環境保護的公眾參與法律制度研究”（項目號：B13FX01）。

作者簡介：黃天華，上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師；徐毅，上海財經大學公共經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-09-18。