稅制改革背后的一盤大棋

文/謝華育 上海社會科學院經濟研究所助理研究員

稅制改革背后的一盤大棋

文/謝華育 上海社會科學院經濟研究所助理研究員

從我國稅收制度改革的歷史看，稅收制度的變革意義是極為深遠的。此前進行的分稅制改革，從事后我國經濟發展的結果看，奠定了我國工業快速發展的基礎。

1980年以后，我國經濟出現了持續性增長。但是政府稅收收入并沒有同步增加，1979年財政收入在GDP的比重為28.4%，到1993年已經下降到12.6%。另一方面，中央財政收入在國家整體財政收入的比重也大幅下降。中央財政捉襟見肘，甚至出現了中央兩次向地方借錢，但是借而不還的事。一次是80年代中期“能源交通基金”，一次是1989年“預算調解基金”。充實中央財政收入的另一個極具負面影響的辦法，是通過擴大貨幣規模，由中央財政向中國人民銀行借錢，這種做法是80年代末、90年代初大規模通貨膨脹的誘發因素之一。在財政收入下降的同時，國家的開支卻大幅增加。國家在糧食收購補貼，重點建設投入，特別是鐵路、港口等基礎建設投入上都受到巨大影響。

1994年分稅制改革重新劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，在重新劃分過程中中央獲得了更大的財源，保證了中央財政收入的穩定。有意思的是，分稅制改革盡管提高了政府在社會總收入中的分成比例，但是經濟生產并沒有受到影響。相反，分稅制因為使財政變成一本明賬，地方政府無法把預算內收入轉化成預算外收入以隱瞞實際稅收情況，從而實現了我國經濟持續高速增長。由于實現稅收分成，擴大財政收入成為中央政府和地方政府共同的目標，這種目標的一致性也促使央地兩級政府更積極地扶持經濟發展，以實現財政收入的最大化。

本次營改增改革從范圍上將服務業納入增值稅征收對象，于是我們就面對幾個問題。第一，是否本次營改增改革會導致地方財政收入占比進一步下降；第二，營改增改革能否刺激服務業發展。

地方政府為了增加財政收入，還有一種最簡單，但卻缺乏長遠考慮的做法，就是通過土地財政充實地方政府收入。從某些方面我們應該理解土地財政的做法，因為地方政府有許多事情要做，比如基礎設施建設、公共服務供給，哪塊都是需要很大開銷。根據我們對上海郊區鎮政府的一些調研，城市郊區或者農村地區根據城市化程度不同，每年必須要有1億-5億元人民幣的支出，以完善或解決城市化過程中出現的各種問題。

實際上本次營改增改革的一個原則是“事權財權匹配”，也就是誰負責的事情多，誰就應該享有更多財政權力。但從目前財政部領導的一些表態看，似乎希望央地事權和財權往中央集中。盡管為了彌補地方財政收入損失以及改變土地財政，通過新稅種的引入可以達到平衡地方收入的效果，但是這些新稅種的實施還需要一個過程，不能起到立竿見影的作用。而且，如果財權事權向中央集中，如何保證財政支出的效率，畢竟中央政府承擔地方事權，在信息、管理等方面都有可能面臨比地方政府更高的成本。

對于第二個問題，我們也需要細致思考。畢竟相比較于服務業，制造業發展方式要簡單得多，依靠要素投入就可以拉動制造業提升。但是服務業發展，特別是現代服務業發展的前提條件或者要素更為復雜，有些因素甚至是政府無法控制的，比如文化因素、法制因素。簡單以營改增改革對制造業的影響比附對服務業影響是需要謹慎的。地方政府如何競爭，這要求地方政府提高自身素質，制定更人性化政策，同時競爭實力的增強也非一朝一夕。從中我們也可以看到，政府行政體制改革的迫切性是多么強。

營改增改革是我國稅收制度改革以來的又一件大事，簡單看，營改增改革不過是稅目更替，但營改增背后卻醞釀著更深刻的問題。所以在營改增改革的同時，應該充分考慮產業發展、公共經濟發展等一系列客觀存在的規律，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。