《預(yù)算法》大修：從管理法到控權(quán)法

文/李雙金 上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員

《預(yù)算法》大修：從管理法到控權(quán)法

文/李雙金 上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員

2014年8月31日，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》在歷經(jīng)三屆人大、啟動(dòng)四次審議后完成首次大修，并將于2015年1月1日起正式實(shí)施。此次大修實(shí)現(xiàn)了《預(yù)算法》立法宗旨的根本轉(zhuǎn)變，使其從一部政府管理預(yù)算的法律變成為用預(yù)算控制政府權(quán)力的法律。

立法宗旨轉(zhuǎn)變背后的艱難歷程

立法宗旨反映了一部法律的基本精神和理念。不同于修訂前“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控”的表述，新《預(yù)算法》明確其立法宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。政府從先前的預(yù)算管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸活A(yù)算法規(guī)范的對(duì)象，新《預(yù)算法》也因此實(shí)現(xiàn)了從管理法到控權(quán)法的根本轉(zhuǎn)變。

從預(yù)算管理主體到被監(jiān)督對(duì)象，政府角色轉(zhuǎn)變的困難現(xiàn)實(shí)地反映在《預(yù)算法》修訂的艱難歷程中。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，1995年《預(yù)算法》開始實(shí)施，1997年全國(guó)人大最早提出了修改動(dòng)議，但是直至2004年修法程序才正式啟動(dòng)。2006年，全國(guó)人大主導(dǎo)起草了第一個(gè)草案，由于分歧較大，修法隨之?dāng)R置。2009年修法再次啟動(dòng)，人大和財(cái)政部聯(lián)合起草了一個(gè)方案。但事實(shí)上更多的是財(cái)政部在主導(dǎo)修法，寫有“由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”字樣的“授權(quán)立法”條款多達(dá)15條，因此被指有明顯的部門立法痕跡，最終未獲認(rèn)可。

修法主導(dǎo)權(quán)的變化折射出《預(yù)算法》修訂中人大和財(cái)政部之間的分歧和博弈，人大要加強(qiáng)監(jiān)督，財(cái)政部要寬松管理。2011年底形成的一審稿草案提交全國(guó)人大審議，爭(zhēng)議依然很大。2012年6月二審之后，圍繞《預(yù)算法》的修訂，學(xué)術(shù)界開展了多次討論，并向全國(guó)人大遞交了修訂意見(jiàn)，對(duì)《預(yù)算法》修訂的最終完成發(fā)揮了重要作用。

2014年4月，《預(yù)算法》三審啟動(dòng)。三審啟動(dòng)的一個(gè)重要背景是十八屆三中全會(huì)明確了“公開透明預(yù)算制度”“全口徑預(yù)算”等預(yù)算改革方向，同時(shí)提出要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。在此引領(lǐng)下，三審中人大又重新主導(dǎo)了《預(yù)算法》修訂，《預(yù)算法》立法宗旨也從根本上發(fā)生了改變。立法宗旨的改變帶來(lái)三審稿的若干重大突破：明確“四本預(yù)算”體系，確定全口徑預(yù)算原則、全面預(yù)算公開、強(qiáng)化人大預(yù)算審查權(quán)等。2014年 8月，備受關(guān)注的國(guó)庫(kù)管理權(quán)問(wèn)題也在四審中塵埃落定。新《預(yù)算法》在諸多細(xì)節(jié)上的進(jìn)步和完善，從根本上源于其立法宗旨的轉(zhuǎn)變。

強(qiáng)化預(yù)算硬約束的多項(xiàng)突破

規(guī)范政府行為、限制政府權(quán)力首先需要規(guī)范和限制政府的財(cái)權(quán)，即以法的形式規(guī)范政府的“錢從哪里來(lái)，用到哪里去”。

一是確立了全口徑預(yù)算原則和基本體系。新《預(yù)算法》明確，政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，政府支出必須以已批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒(méi)有依據(jù)的不得支出，本質(zhì)上確立了政府全口徑預(yù)算的基本原則。

除縱向的五級(jí)（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）預(yù)算外，新《預(yù)算法》還從橫向上明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為公共預(yù)算；明確“四本預(yù)算”的功能定位、編制原則以及相互關(guān)系，確立了全口徑預(yù)算的基本體系。

二是預(yù)算公開首次入法，并在全過(guò)程公開、全面公開和可操作性公開等方面做出規(guī)定，確立了預(yù)決算公開的制度框架。

規(guī)范地方政府舉債行為的新思路

新《預(yù)算法》首次從法律上賦予地方政府舉債權(quán)，同時(shí)在舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險(xiǎn)等方面做了限制性規(guī)定，嚴(yán)格防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嘗試建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制。

新《預(yù)算法》明確，只有省級(jí)政府可在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債，其他地方政府及部門不得以任何方式舉債；對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，同時(shí)接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”；此外，在償債和風(fēng)險(xiǎn)控制方面，也作出了明確規(guī)定。

從早先的“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的單一性規(guī)定，發(fā)展到一個(gè)較為完整的規(guī)范地方政府舉債行為的制度體系，地方債務(wù)管理的這種新思路有助于地方政府保持財(cái)力的穩(wěn)定性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度看，新《預(yù)算法》仍有進(jìn)一步完善的制度空間。例如，目前多數(shù)國(guó)家的預(yù)算編制、審查和執(zhí)行功能分屬于不同部門，以起到相互制衡的作用。但是我國(guó)的預(yù)算編制和執(zhí)行功能屬于同一部門，不符合現(xiàn)代財(cái)政的特征，存在較大弊端。未來(lái)可考慮設(shè)立單獨(dú)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，分離預(yù)算編制與執(zhí)行功能，進(jìn)一步加強(qiáng)人大的監(jiān)督審查功能，保證預(yù)算的公開和民主。

此外，一些具體細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)還需完善。例如新《預(yù)算法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)在每年全國(guó)人大開會(huì)的45日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查；省級(jí)財(cái)政部門在本級(jí)人大會(huì)議30日前，將草案提交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)初審，但都沒(méi)有明確各級(jí)人大代表何時(shí)能拿到預(yù)算草案。目前，各級(jí)人大代表在每年人代會(huì)報(bào)到時(shí)才能拿到預(yù)算草案，沒(méi)有足夠時(shí)間研究分析，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查。未來(lái)需進(jìn)一步明確此時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保人大審查監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施。