中國城鄉土地體制的沿革、現狀與改革方向

張彌

城鎮化是我國建設社會主義現代化的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。但在我國現行土地體制下，面臨著土地供應不足、地方財政對土地高度依賴、土地使用效率下降、農民權益和糧食安全受到影響、賣地和工程腐敗不斷等問題。針對這些問題，土地應當怎樣管理，怎樣推進體制改革，都是下一步深化改革中必須著力解決的重點和難點。

一、我國土地制度的歷史沿革

“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”在中國原始社會和奴隸社會，土地一律歸國家所有。進入封建社會后，我國的土地制度仍然是國家所有制，但在具體實施中，主要有以下四種形式：一是完全的土地國有制，也就是政府直接掌握土地。二是國家授田下的小土地占有制。受田者一般為自耕農，只擁有土地使用權，所有權屬于國家。三是大土地占有制。國家訂立制度，允許地主通過受、請、射、賜、給、借、假、占等方式享有或占有較多的土地，讓他們役使佃農耕種，收取私租。但這類土地的最高所有權仍屬于國家，國家可隨時根據需要采取追奪、追沒、逼賣、逼獻、逼遷，以至圈占、籍沒等方法收回這些土地。四是國家在一定條件下允許買賣土地，但必須在政府的監督之下進行，而且買賣后的土地所有權仍屬于國家，就是說土地所有權與土地買賣即土地使用權的讓渡不發生對應的聯系。顯而易見，在我國2000多年的封建社會中，占主導地位的所有制形式一直是土地國有制。

新中國成立后，我國土地制度共有三次比較大的改革。第一次是新中國成立初期的土地改革：農村確立土地私有制，城市實施土地國有化。在農村通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農民，實現了“耕者有其田”，確立了農民土地私有制。在土地產權的激勵下，農民從事農牧漁業生產的積極性得到極大調動。在城市，通過沒收外國資本、官僚資本、原國民黨政府和敵對分子占有的土地，對市區中、小資本占地采取先保護、后贖買漸變為國有土地，國家長年以定價征地不斷擴大國有土地等方式，有條不紊地推進土地國有化政策。同時，國家對城市用地實施行政劃撥制度，基本上是把國有土地產權無償、無限期地給公共部門和單位使用。在1954年我國頒布的第一部《憲法》中，有關條款對土地和房屋作了如下規定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權；國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有；礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。

第二次是農業合作化運動時期的土地改革：農民個人所有的土地被集中到集體所有和集中使用。從1952年冬天到1957年，我國進行了將農民土地私有制變為土地的集體所有制的農業合作化運動，具體為建立互助組、組建初級農業合作社、建立高級農業合作社三步實施。在高級農業合作社階段，農民的土地無償歸農業生產合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質變階段。1958年的農村人民公社化改革，主要通過對農業生產合作社的合并，將土地加以集中，實行公社集體所有，“產品按需分配”。1960年，中央提出土地“三級所有，隊為基礎”的制度，即土地歸公社、大隊和生產隊三級所有，土地的使用權歸生產隊，由農民統一使用，勞動報酬按工分分配。這一制度安排，雖然在給農民的自留地政策上有所反復，但總體上一直實行到20世紀70年代末80年代初。

第三次是改革開放新時期的土地改革：在農村，實行了土地集體所有，農民承包使用的體制；在城鎮，土地國有，實行了有償出讓、有償使用、有償轉讓等體制，土地使用權可以抵押、入股；當農村土地轉為城鎮土地時，仍實行集體土地轉為國有的征用體制。1982年我國頒布的《憲法》第十條明確規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”

如今，時間已經過去了30多年，我國經濟基礎和綜合國力發生了翻天覆地的變化，1982年《憲法》也共經歷了4次修改，但關于土地制度的上述規定，除了強調國家在征收或者征用土地時要給予補償以及土地的使用權要依照法律的規定轉讓外，沒有任何變化。可以說，當前我國房地領域存在的眾多問題，與土地制度沒有同步改革創新是分不開的。不過，針對這個問題，近些年來我國出臺的有關法律法規作了改進完善。比如，2007年頒布的《物權法》，第一次明確地把農村土地承包經營權與宅基地使用權規定為物權，有力地保護了農民最基本的財產權利。

二、我國城鄉土地體制的特點

結合上文對我國土地制度歷史沿革的梳理和當前的實際情況，筆者認為，我國土地體制具有以下三個特點：

（一）城鄉二元結構下的土地體制

城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使，國家可以依法劃撥或出讓土地使用權，國有土地使用權可以交易，但用途轉變受到嚴格管制。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，農民依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，但不得買賣承包地，如果采取轉讓方式流轉承包地的，還應當經發包方同意。

（二）土地產權模糊不清

在城市，名義上土地屬于國家所有，但在實際經營管理中要由具體的實體機構來實施。根據現有的制度安排，國有土地資源長期是由從中央到各省、市、縣的多級政府來管轄，下一級政府向上一級政府負責，中央政府向全國人民代表大會負責，各省、市、縣政府也同時向當地的立法機構負責，這種復雜的管理方式，加之政府橫向部門之間職責界定不清，使得國有土地的法人代表出現了虛化問題。而土地使用單位，特別是國有單位，只要獲得政府計劃審批，就可以比較自由、無償地長久使用、閑置、儲備土地，由于國家的土地所有者權益沒有得到體現，國家所有制實際上已經演變為單位所有制。

在農村，名義上土地屬于農民集體所有，但在行使所有權時，又受到政府的嚴格控制。首先，集體土地受到國家政策和規劃的調控。其次，集體土地的產權主體十分模糊，多數地方的村級組織實際上代表集體土地所有者發揮作用，而村級組織雖然是通過村民自主選舉產生，但受制于鄉鎮黨委、政府，在執行政策的過程中事實上是行政機構的延伸。再次，國家可以根據需要征收或征用集體所有的土地，但在任何情況下，國有土地都不可能轉變為集體土地。最后，農村集體不具備在國家一級市場上自由買賣土地的法律資格，買賣土地的權力由國家壟斷，國家始終牢牢把握著對農村集體土地的終極所有權。

（三）國家嚴格管制土地資源配置且高度集權

一方面，國家規定土地用途，把土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格控制土地用途的改變。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設用地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。城市編制用地規劃，改變用地的性質，都需要土地規劃部門和土地管理部門的批準。另一方面，國家高度集中土地資源的配置和管理權力。比如，《土地管理法》第四十五條明確規定：征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。此三條規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

三、現行土地產權制度的約束

當前，我國城鄉二元化的土地體制始于計劃經濟時期，存在著諸多問題和矛盾，不僅不能適應市場經濟發展的要求，而且還阻礙著城市化、農業現代化以及城鄉統籌發展，影響改革發展穩定和現代化建設大局。

（一）農民的權益嚴重受損

隨著城鎮化的發展，大量農村土地變為城市建設用地。當土地由農用地變為建設用地時，要先由政府征購，再由政府出讓或批租給建設用地使用人。由于土地征購價格與批租價格相差很大，一部分本應屬于農民的權益以差價的形式轉讓給了政府及相關利益關系人，農民的權益嚴重受損。此外，農村的建設用地、宅基地、耕地，都不能進行抵押貸款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作為資產來為農民獲得利益，使得農民少了一個重要的增加收入和致富的渠道。

（二）阻礙農民進城及城市化戰略的推進

發展中的城市化過程，有一個人口從農村退出和進入城市的過程，其退出和進入，必然涉及財產、置換、交易等制度和行為，且退出的成本收益和進入居住的能力與成本是人口最終能不能完全城市化的關鍵。從目前的實際情況看，由于農民無權自行處置級差地租較高的承包土地，包括宅基地，而大片農田和宅基地退出復墾后，幾乎沒有補償，也無法變現換取城市住宅，向城市流動的退出損失太大，且進入城市安居成本又太高，實際上形成了城市化中農村人口的退出障礙。

（三）城鄉土地資源使用效率較低

一方面，隨著城市化的推進，城鎮建設用地使用粗放程度不斷惡化，使用效率下降。從2000～2010年，全國人均城鎮工礦用地從130平方米提高到142平方米，城市建成區人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人。另一方面，隨著農民大量進城務工，加之農業比較收益較低，農地流轉困難，很多耕地存在荒廢現象，農村土地閑置問題比較突出。據有關學者估算，目前農村閑置土地規模達到185萬～285萬公頃，相當于現有城鎮用地的1/4～1/3。

（四）土地使用權終止后財產歸屬的不確定性風險

在城鎮，土地使用年期在40～70年之間。根據現行制度規定，土地出讓到期后，土地和地上建筑物、其地附著物要收歸國有。在農村，《農村土地承包法》規定：“耕地的承包期為三十年。”這樣的制度規定，使得土地使用者在使用年期終止時財產歸屬面臨著不確定性風險。一方面，導致建筑土地的供給和房屋供給過少，而建筑地段需求和房屋需求過旺，使建筑地段和房屋價格居高不下。另一方面，由于周期長、投資大，財產又主要是地上附著物，加之到期財產存在被充公的風險，投入產出較為不合算，投資積極性受到較大影響。

（五）農業規模經營及現代化難以推進

在現行的農村土地產權制度下，農業經營規模比較小，且很難推進規模化經營。現代農業，除了傳統農業生產的規模化經營外，更重要的是要發展設施農業，如集約性種植、養殖，農業產品的深加工，現代農業的社會化服務，這些都需要一些土地分配于此。如果實踐中主體設施和服務設施太簡陋，不利于現代農業的發展。

（六）土地財政問題突出

從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農民的土地盡可能全部征用過來，再招拍掛高價賣出去，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，產生了土地財政問題。但在近年由于政府加大對土地的調控力度，以及拆遷成本的上升和土地出讓收入的減少，地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降，較之2010年31.7%的峰值明顯下降，土地財政難以持續。

四、未來土地制度的改革方向

推進城鄉土地改革，關鍵是要建立開放、競爭、統一而有序的土地市場，充分發揮市場機制的積極作用，以優化土地資源配置，提高土地利用效率。

首先，土地供應要發揮優化資源配置的作用，前提是要打破計劃經濟的路徑依賴，廢除土地的行政指標分配，在宏觀層面加強對土地的總量控制和規劃引導，在微觀層面讓市場機制優化資源配置的作用發揮得更充分。為適應市場經濟的發展，廢除現行的土地出讓招拍掛制度，打破土地的行政壟斷勢在必行。

其次，不同所有制土地等價交換，同地同價，對于非公益性用地，不再經政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節。對于公益性用地，國家也應遵循不同所有者之間產權平等的理論，按照市價進行收購，價格太高的，可以用稅收或級差地租的辦法加以調節。

再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產權，平等進入土地交易市場，根據市場經濟原則，集體土地只要符合規劃，就應該與國有土地一樣進入土地市場等價交易。通過市場競爭形成合理的地價，從而優化土地資源的配置。

最后，修改有關法律法規，要本著執政為民、以人為本的精神，要符合經濟社會發展的規律和趨勢，要考慮土地制度的歷史延續性和改革的可操作性，讓各方利益相關者參加討論和發表意見，對各種方案和法律草案進行實施成效和后果的預估，使有關土地與住宅體制改革的法律為科學發展和建設和諧社會而服務。

（作者系中共中央黨校科學社會主義教研部教授）