公共圖書館過渡管理機制探索

時金平

摘 要：本文在明確了法人治理結構概念、原則及作用的基礎上，論述了在國內現有管理體制與缺乏理事會相關制度立法的情況下公共圖書館無法實施法人治理結構的難點，繼而轉為探索一種過渡形式的法人治理結構模式-準理事會組織模式，同時闡述了其組織架構與運行模式。

關鍵詞：公共圖書館 法人治理結構 準理事會組織

中圖分類號：G251 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）03（a）-0252-02

The Research of Public Librarys Transitional Form of Management

Shi Jinping

（Tangshan City Library，Hebei Dangshan，063000，China）

Abstract：Base on the explication about corporate governances conception、principle and connotation，this paper explores difficulty of carrying out corporate governance without new management system and the law of board of trustees in public library，and researching corporate governances transitional form and its organized system and working model.

Key Words：Public Library；Corporate Governance；Para-Board of Trustees

法人治理結構不論從理念與實踐在國外已相當成熟，在沒有一種更為科學的管理機制出現之前，法人治理結構是我們的發展方向，尤其是在公益領域，其直接借鑒的困難不會像市場化程度很高的企業那樣大，能否成功運用關鍵受制于行政管理體制的模式與社會民眾的素質和普世價值觀。而行政管理體制及相關的一系列與之配套的法律法規的健全與完善以及社會民眾的素質提升不是幾年幾十年的事，其可預見性是比較差的，因此，在現有體制與社會發展條件下探討一種簡便易行又能短期獲得成效且不“違法”的公共圖書館準法人治理結構也許是可行的，這種思想也許比大量關注于運用國外技術、進行浩繁精準的理論著述之后的漫漫無期的等待來得更現實、更有效、更樂觀、也更勇敢。

1 法人治理結構

1.1 法人治理結構的概念

法人治理結構又譯為公司治理（Corporate Governance）是現代企業制度中最重要的組織架構。狹義的公司治理主要是指公司內部股東、董事、監事及經理層之間的關系，廣義的公司治理還包括與利益相關者（如員工、客戶、存款人和社會公眾等）之間的關系。 公司作為法人，也就是作為由法律賦予了人格的團體人、實體人，需要有相適應的組織體制和管理機構，使之具有決策能力、管理能力，行使權利，承擔責任。使公司法人能有效地活動起來，因而很重要，是公司制度的核心。[1]

1.2 法人治理結構的原則及作用

1999年5月，由29個發達國家組成的經濟合作與發展組織（OECD）理事會正式通過了其制定的《公司治理結構原則》，它是第一個政府間為公司治理結構開發出的國際標準，并得到國際社會的積極響應。

其主要內容包括以下幾點。

（1）公司治理結構框架應當維護股東的權利。

（2）公司治理結構框架應當確保包括小股東和外國股東在內的全體股東受到平等的待遇；如果股東的權利受到損害，他們應有機會得到補償。

（3）公司治理結構框架應當確認利益相關者的合法權利，并且鼓勵公司和利益相關者為創造財富和工作機會以及為保持企業財務健全而積極地進行合作。

（4）公司治理結構框架應當保證及時準確地披露與公司有關的任何重大問題，包括財務狀況、經營狀況、所有權狀況和公司治理狀況的信息。

（5）公司治理結構框架應確保董事會對公司的戰略性指導和對管理人員的有效監督，并確保董事會對公司和股東負責。

公司治理結構的作用是要解決涉及公司成敗的兩個基本問題。

一是如何保證投資者（股東）的投資回報，即協調股東與企業的利益關系。在所有權與經營權分離的情況下，由于股權分散，股東有可能失去控制權，企業被內部人（即管理者）所控制。這時控制了企業的內部人有可能做出違背股東利益的決策，侵犯了股東的利益。這種情況引起投資者不愿投資或股東“用腳表決”的后果，會有損于企業的長期發展。公司治理結構正是要從制度上保證所有者（股東）的控制與利益。

二是企業內各利益集團的關系協調。這包括對經理層與其他員工的激勵，以及對高層管理者的制約。這個問題的解決有助于處理企業各集團的利益關系，又可以避免因高管決策失誤給企業造成的不利影響。

由上可知，法人治理結構的原則和作用也正是公共圖書館管理機制所追求的，是我們改革與發展的方向，但由于目前各種條件所限，在公共圖書館實施真正意義上的法人治理結構是困難的。

2 公共圖書館實現法人治理結構的難點

類同于經濟領域“摸著石頭過河”式的改革，在公益領域的改革同樣需要考慮中國特色。道德對人的約束口徑遠窄于法律法規，各國對同一事物的法律法規也許會大同小異，但由于道德標準及普世價值觀更多的脫胎于人文傳統而顯得截然不同，相較于國外公共圖書館，國內公共圖書館法人治理結構相關法律法規的缺失及人文環境的不同是實現或直接套用國外模式的難點。

2.1 行政管理體制障礙及其相關法律法規制度的缺失

由于公共圖書館的公益性特點，政府永遠是圖書館管理中不可或缺的且是最重要的一環，而在目前以經濟建設為中心的社會大背景下，公共圖書館的管理體制問題很難成為政府的議題，而長期的計劃經濟體制與集權式的行政管理模式使得政府無所不管無所不包，政府是社會管理的唯一主體，行政管理是參與社會管理的唯一手段，造成政府職能不清，責權不明，“政事不分”導致公共圖書館沒有自主權限，不能很好地體現出公共圖書館的公益功能。

法人治理結構所必備的法人權限無法可依，截止目前，中國也沒有一部完整的全國性的清晰界定公共圖書館各管理主體之間權責的法律，而在法人治理過程中為體現公平正義，為實現社會效益最大化所運用的法律手段無法可依，比如：人事任免制度、財政預算制度等。

2.2 社會人文特點及公民綜合素養

公共圖書館的利益擁有者沒有確定的單個對象，而是一個沒有特別限定的群體，是大家共有的，而在一個長期受小農思想及潛規則暢行的人情社會里，人們的整體綜合素養、人文環境與在國外形成的理事會制度的環境差別很大，在這樣的環境下直接套用國外的管理成果其實是很容易失效的。

3 準法人治理結構的探索

信息的全球化浪潮使得每項科技成果能在一瞬間展現在每個人的眼前，像法人治理結構這樣在國外經過多年實踐已證實行之有效的管理方式，在國內也深入人心，只是沒有在所有領域得到推廣而已，也就是說大家的思想上已經有了很長時間的準備，只是在現實操作層面沒有機會實施而已，我國公共圖書館在不違法的情況下借由現有的組織平臺與政策平臺，考慮中國現實人文特點最大化近似運行現有國際國內成熟的法人治理模式，是一種必要的可行的探索。

3.1 產生準法人治理結構的可能性分析

3.1.1 國內改革大環境探索實踐

中國改革開放三十多年的實踐證明了很多借鑒與探索是成功的，改革深度與廣度最大的當屬經濟體制改革，這項改革取得了令世人矚目的成就。影響社會發展最大的環境是體制環境及其運行模式，我們國家是一個集權式體制模式，猶如在經濟領域中的改革開放一樣，每項改革的目的在于使利益分配與權利制衡關系的調整更趨于公平、公正，使權責來源明晰，使社會運行更加合理高效，經濟領域的實體中各個角色的定位同樣適用于非經濟領域中的實體，只不過經濟領域追逐的是經濟利潤最大化，而在非經濟領域追求的是社會效益最大化，只要承認所有實體中都存在的所有者、執行者、監督者三者之間的權利與責任，那么一切問題的解決只是時間的問題，經濟領域的成功大大普及了這種思維模式，也為其在社會公益性實體領域的推廣奠定了思想與制度上的基礎。而更令人感到鼓舞的是現實中已有部分地區進行著法人治理結構的試點工作，比如：2007年，深圳市出臺的《深圳市建立和完善事業單位法人治理結構實施意見》規定：根據決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效的原則，在事業單位建立適用于舉辦主體、管理層、利益相關者及監督者之間關系，以理事會為核心的法人治理結構。[2]這無疑成為公共圖書館界進行法人治理結構改革與探索的號角與動力。

3.1.2 具體政策層面可以提供的可能性分析

2006年人事部財政部下發了《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》（國人部發[2006]56號），這是建國近六十年來內容最深刻，范圍最全面的一次事業單位人事工資制度改革，它的實施為理事會模式中的許多重要功能的實現提供了可能，如：理事會的薪酬分配方案、激勵考核機制、績效指標體系可以得到現實操作。這些是最能體現圖書館內外相關利益者利益分配的，而利益驅動是法人治理結構管理方式的靈魂。因此，準理事組織雖沒有法律意義上的理事會地位，但可以部分實施其重要功能，這就是所有過渡形式所共有的特點，也是探索過渡形式的必要所在。

3.2 準理事會組織的架構與運行模式

3.2.1 準理事會組織的架構

借由現實存在的比較成熟的圖書館學會或協會，由這些組織牽頭，根據績效考評體系的要求成立一個由政府行政人員、社會各界賢達人士及圖書館相關利益者組成的理事會過渡組織——準理事會組織，這一組織人員性質比較復雜，從人員組成來看介于圖書館學會（協會）與理事會之間，它代表讀者的利益行使一定的決策權和監督權，公共圖書館館長、副館長及館長助理形成公共圖書館的管理層，聽取準理事會的部分建議，接受其一定的監督而行使管理職責，政府機關、社會大眾等形成公共圖書館的監督層，雖然在現有管理體制下這種形式未免顯得理想化，這種組織架構沒有鋼性的法律支撐，更多的依賴于公共圖書館界業內人士的自覺自醒與自強自律，但這也許是公共圖書館理事會制度立法缺失與現實管理瓶頸均衡之下的萬難之策，也是催生相關法律法規誕生的有效宣傳方式。

3.2.2 準理事會組織的運行模式

準理事組織雖不具備理事會那樣的法律地位，但對于公共圖書館來說，公益性深入民心，近些年來相關公益政策的出臺更增加了公益宣傳，同時市民的維權意識也日益增強，現實中各地方館的讀者也或多或少或強或弱地扮演著決策者的形象，比如：各種形式的讀者座談會，其議題幾乎全是由讀者為公共圖書館的服務、圖書館的發展獻言獻策，議題內容方方面面，由館藏資源建設到讀者服務細節，由新館選址論證到服務空間的規劃，包羅萬象，沒有不可以提的建議，圖書館與讀者雙方對這種方式也都非常認可，也都十分認同雙方在圖書館服務與管理中的角色與地位，準理事會組織是借由公共圖書館自實施國人部發[2006]56號文件以后每年一度的績效評估機會使原來松散的不定期的讀者行使決策權的權利制度化、規范化、常規化、組織化，因為有一套嚴格的績效評估體系的存在，評估結果對公共圖書館及圖書館員工的利益息息相關，現實操作程序會更加規范與嚴肅，涉及到的理事會的核心決策權比如年度預算方案，薪酬分配方案，都會由于績效評估體系的存在無一不成為決策議題，當然準理事會組織憑借的績效評估體系是針對組織的，對個人員工的評估是由圖書館內部實施的。

4 結語

社會運行過程中積極合理而又深入人心的改革實踐行為永遠是推動相關法律政策快速出臺的巨大力量，社會改革的過程就是一個實踐先行，法律跟進的過程，只是這個實踐活動量有多有少，時間范圍有長有短，空間范圍有大有小，法律跟進的速度也會隨之不同，但不論怎樣的改革實踐都是需要付出智慧與勇氣的。

參考文獻

[1] 百度百科[EB/OL].[2012-4-20]http：//baike.baidu.com/view/102697.htm。

[2] 中共深圳市委辦公廳，廣東省深圳市人民政府辦公廳.建立和完善事業單位法人治理結構實施意見[DB/OL].[2012-4-20]http：//www.chinalawedu.com/news/1200/21752/21754/21766/21791/2007/11/li03974753471121170

0231065-0.htm.