淺談水庫擴建工程征地拆遷工作的做法與技巧

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摘 要：本文以深圳市清林徑引水調蓄工程征地拆遷工作為實例，緊緊圍繞大中型水庫擴建工程征拆范圍廣、遺留問題多、征賠周期長等特點，按照政府投資項目的基本建設規律，依據相關法律法規的規定，站在建設單位的角度，分析總結了水庫擴建工程征拆工作的做法與技巧，為大中型水源工程的征拆工作提供了有價值的借鑒案例。

關鍵詞：清林徑 水庫擴建 征地拆遷 做法 技巧

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）04（a）-0195-03

水庫擴建工程一般用地范圍大、輸水管線長，同時遺留問題多、庫區成分復雜，因而征拆移民工作任務繁重。征地拆遷移民安置工作號稱天下第一難，如何依據法律法規的規定、結合工程特點來推進水庫擴建工程的征地拆遷和工程建設，本文以清林徑引水調蓄工程為實例，對征拆工作的做法與技巧進行了有益的探索，為大中型水源工程的征拆工作提供了有價值的借鑒案例。

1 清林徑引水調蓄工程概況及征拆進展

1.1 工程概況及特點

清林徑引水調蓄工程位于深圳市龍崗區，工程內容主要包括蓄水工程、輸水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在現清林徑、黃龍湖等三座中小型水庫的基礎上擴建成一座大（2）型水庫，輸水工程包括龍清和東清輸水工程，取水工程包括三座泵站。

工程特點分三大方面：一是用地范圍大，輸水管線長。建設期紅線范圍內合計用地約1286公頃，運行期一級水源保護區內合計用地約2088公頃；東清、龍清輸水管線合計長達25 km。二是歷史遺留問題多，庫區成分復雜。原清林徑水庫始建于50年代末，而黃龍湖水庫始建于90年代初，受當時經濟社會發展的影響，兩次庫區征拆移民的問題沒有完全兌現解決，后來2005年深圳市城市化轉地不完全的問題疊加造成庫區歷史問題復雜；庫區范圍內涉及一個街道、兩個社區、三座水庫、十一個村莊以及部隊和博深高速等其他外包單位，成分相當復雜。三是項目設計工期長達48個月，隨著建設周期延長，征拆不確定因素隨之增加。

1.2 征拆進展及問題

行政審批手續進展順利。按照政府投資項目的基本建設程序，水庫擴建工程建設項目用地，應當依法申請并辦理審批手續。清林徑引水調蓄工程項目選址意見書、用地預審、用地方案圖及規劃許可均已獲市規劃國土部門正式批復。市政府常務會議先后審議并通過了用地審查及征地拆遷補償安置方案。在《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺之前，項目曾取得了拆遷許可，發布了拆遷公告。

征拆進展分兩個階段。前期準備階段，2009年成立清林徑引水調蓄工程征地拆遷領導小組，落實專職工作人員并組織測繪、測繪監理、評估、評估督導征拆中介機構開展工作；2010年編制了專項征地補償安置方案，該方案于2011年初獲市政府批復同意。實施階段，2010年及2012年區征拆部門提交庫區關鍵線路及東清輸水管線用地合計約50公頃。

征拆問題分三個方面：一是當地社區及村民要求給予征收返還用地與深圳市土地資源總體緊張的矛盾比較突出。二是征賠資金巨大，背后利益博弈比較明顯。三是庫區擴容后形成的“湖中島”，社區及村民要求按照紅線范圍內征收補償標準一并征收的矛盾。

2 水庫擴建工程征拆工作的做法

水庫擴建工程在制定用地需求計劃、解決征拆工作問題、拓展施工作業面等環節，建設單位須按照有關法律法規的規定結合工程實際來有序推進征地拆遷工作，從而強力推進工程建設。

2.1 科學制定用地需求計劃，分類推進征拆計劃落實

水庫擴建工程由于是在原有水庫基礎上擴容，擴容以后需征收土地、房屋面積一般比較大，受影響的村鎮、人口一般比較多。如湖南省涔天河水庫擴建工程，擴容后需淹沒各類土地4.88萬畝、各類房屋154萬平方米，淹沒影響集鎮5個，淹沒影響總人口5835戶25240人。清林徑引水調蓄工程擴容后需征收原農村集體土地約763公頃、需拆除永久建筑達9萬平方米，同時涉及6個自然村的搬遷，需搬遷156戶居民約558名戶籍人口。

如何在這龐大的庫區用地范圍內結合工程進展及征拆資金安排，合理有效地推進工程建設是水庫擴建工程進場之初必須要解決的問題。按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》相關規定，水庫擴建工程建設項目用地，在行政審批手續完成后，應當依法實行一次報批、分期征收。先行安排項目建設用地，同步推進庫區征拆移民，適當兼顧運行管理來推進征地拆遷，是水庫擴建工程落實用地需求計劃的原則。

科學制定建設用地需求計劃。在制定建設用地需求計劃時，首先須以標段為單位合理劃分工作面用地。水庫擴建工程由于涉及大壩等水工建筑物比較多，從而標段劃分多，工期不一，進場先后順序也不同。按照施工組織設計方案，以標段為單位合理劃分建設用地時，需綜合考慮現場的地形地貌等實際情況，地塊的征轉地情況，以及各自然村的歷史沿革，合理劃分標段工作面用地。其次，在制定建設用地需求計劃時，先安排進場施工的標段，征拆資金優先投入到該標段急需工作面用地。再次，按照施工標段進場的時間梯級安排各標段征拆用地計劃。清林徑引水調蓄工程每年按照工程的進展情況及征拆資金到位情況，適時提出了當年建設用地需求計劃，從而分期分批推進建設用地的落實。2010年5月，清林徑項目建設單位提出了當年26個施工作業面（約91公頃）的用地需求計劃，當年完成率約為81%；2011年初，建設單位在認真梳理上年征拆工作欠賬和本年度建設用地需求的基礎上提出了全年34塊（約113公頃）建設用地需求，當年完成率約為64%。

在落實建設用地需求計劃時，須同步推進淹沒用地的征拆移民。水庫擴建工程一般需搬遷戶籍人口比較多，移民工作任務比較重。由于此類移民長期居住在庫區，人員成分相對比較復雜，如移民搬遷工作沒有跟上，有可能會造成一些不必要的群體性過急事件，反過來會影響工程建設的順利推進。水庫擴建工程須充分考慮到庫區移民工作的重要性，在工程立項、征拆方案的制定與發布、施工進場等環節須同步推進。清林徑引水調蓄工程在初步設計階段完成了庫區征拆移民專項報告，在進場之時就制定并由市政府批復了征（收）地拆遷補償安置方案，目前進入了實施階段。

在落實建設用地需求計劃時，需適當兼顧運行管理用地的征拆。由于水庫擴建工程一般同時具備防洪、灌溉、供水、發電、調度等功能，在項目建設期該功能或某一功能可能需同時發揮作用，這樣不可避免地要兼顧水庫運行功能適當安排征地拆遷。同時水庫擴建時，為防止搶種搶建事件的發生，需適當安排管理用地的征拆。

2.2 定期召開征拆工作會議，研究解決征拆工作問題

適時召開征拆政策會議，研究解決征拆原則問題。由于水庫擴建工程涉及大量的土地征收、房屋拆遷及移民安置，按照《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》及《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》等相關法律法規的規定，征地標準、征收決定、方案發布、風險評估、移民安置及資金安排等環節均需縣級以上人民政府批準或實施，故應適時召開征拆移民政府會議，研究解決相關政策問題，為下一步征拆工作鋪平道路。2011年2月深圳市政府召開常務會議，審議通過了清林徑引水調蓄工程征拆補償安置方案及費用估算報告，并要求有關單位要大力推進該工程項目建設。該征收決定及征拆方案的順利通過，對本項目工程建設、征拆手續的完善，及推動下一步征拆工作打下了堅實的基礎。2012年11月深圳市呂銳鋒常務副市長到清林徑引水調蓄工程項目現場調研，要求相關單位制定提交征地拆遷問題的一攬子解決方案，并強調方案要體現以下幾個原則：一是不得重復補償，已轉地應予以扣除，制定新的安置用地解決方案應對原現金補償方案標準予以調整，扣減補償金額。二是所涉及6個自然村搬遷比照龍崗大運中心土地征用的做法和標準，給予用地安排。三是因一級水源保護區建設需要擴大征收部分用地，原則同意采取貨幣補償方式一并征用，不再給予土地補償。影響清林徑引水調蓄工程征拆工作相關原則問題的確立，為順利推進征地拆遷的實質性工作鋪平了道路。

定期召開征拆協調會議，研究解決征拆相關問題。按照我國相關法規的規定，征地拆遷、移民安置相關事項由駐地政府負責組織實施，而水庫擴建工程的建設主體大多非同級人民政府，為有效推動工程建設及防范處置由于征拆移民引發的事件，這就要求定期召開征拆協調會議，研究解決征拆相關問題。2009年至2013年深圳市水務局先后8次與龍崗區政府召開征拆工作協調會議，就成立征拆機構、加強組織領導、制定征拆方案、落實前期經費、安排標段用地等方面取得了廣泛的共識，基本解決了清林徑引水調蓄工程關鍵線路的用地問題，并推動了整個征拆移民工作的正常進行。

及時召開征拆專題會議，研究解決征拆個案問題。征地拆遷工作在具體實施時，一般在征拆補償安置方案里對有關事項有過界定的按征拆方案上的原則進行處理，但征地拆遷問題千差萬別，尤其水庫擴建工程征拆移民可能有各種歷史遺留問題疊加，造成拆遷個案相當復雜，這就要求我們及時召開征拆專題會議，研究解決征拆個案問題。清林徑引水調蓄工程自2009年以來，龍崗區政府先后11次主持召開征拆工作專題會議，就清林徑水庫管理處行政劃撥宗地范圍內村民自建房補償、集體土地的征轉補償標準、紅線范圍外用地征收補償、五聯社區非農建設用地歷史遺留問題的處理等問題進行專題研究解決，基本保障了項目進場標段初步用地問題。

2.3 主動辦理國有土地劃撥，積極拓展施工作業面

根據我國《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮固有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》及《土地管理法實施條例》等法律法規的規定，我國共有6種類型的土地依法列為國有土地，國家以出讓或劃撥兩種方式轉讓國有土地使用權，國家重點扶持的水利項目的國有土地可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥。因此，水庫擴建工程項目在行政審批程序完善后，可以按規定申請辦理庫區范圍內國有土地的行政劃撥，從而為工程建設積極拓展施工作業面。清林徑引水調蓄工程項目建設單位結合深圳市2005年城市化轉地圖斑及歷年征地記錄，認真梳理出工作面中全部為已征已轉國有土地或大部分為國有土地地塊，本著“見縫插針、緊盯不放、成熟一塊、交接一塊”的做法，積極尋找工作面和開工點，盡可能滿足進場施工單位的用地需求。2012年，建設單位主動與城管、農林、水務以及儲備土地等管理單位協調溝通，按照國有土地的出庫移交相關程序，先后為庫區的大壩建設用地、東清輸水管線用地及其它隧洞口用地辦理各類國有土地出庫交接約20.8公頃，為施工單位進場施工贏得了時間，創造了有利的條件，也為項目完成年度投資任務打下了扎實的基礎。

3 水庫擴建工程征拆工作的技巧

水庫擴建工程在成立征拆領導機構、規劃布置工程線位和實施現場征拆策略等方面，建設單位需在宏觀的統籌領導上，要堅持工程規劃總體完整不動搖的原則，但在工程的現場實施中如遇征拆難題要靈活處理，適時考慮個別管線布置可局部調整規劃的要求；同時，考慮到庫區的村鎮比較多，一般有相互等待觀望的情緒，工程用地安排也可作出靈活調整，為尋找征拆的時機及地點作為突破口，共同推動工程建設順利進行。

3.1 成立征拆領導機構，加大征拆統籌協調

水庫擴建工程一般征拆周期長、征賠資金大、用地范圍廣，征拆移民任務重；同時涉及部門多、社會關注度大、歷史遺留問題多，相應協調任務繁重。一般區級政府的征地拆遷職能分散在土地整備、城市更新等部門單位，同步負責本轄區所有項目的土地征拆事務。為加大征拆移民工作的組織領導，處理好庫區范圍內繁重的協調任務，從而更好地推進工程建設，成立專職征拆領導機構是必要的。成立專職征拆領導機構一般有兩種方式：一種是單位主要領導掛率，有關部門抽調人員組成臨時機構；另外一種是分管領導負責，某一部門為主組成臨時機構。清林徑引水調蓄工程在2009年就成立了以分管副區長為主要領導的征地拆遷工作領導小組，并設立了辦公室。該領導小組在協調征拆資金、安排征拆工作、處置征拆事務等方面做了大量的工作，推動了整個征拆工作的正常進行，有力地保障了工程項目的正常推進。深圳市另外一個重大水源工程項目由于沒有成立專職征拆領導機構，造成征拆工作及工程建設進展緩慢。

3.2 合理選定輸水線位，適時調整管線許可

水庫擴建工程一般集雨面積比較大、蓄洪能力比較強，因而相應承擔著供水、灌溉等功能，管道、干渠等輸供水線路比較長。在規劃之初選定輸水線位時，要給合片區法定圖則，盡量避開基本農田、已出讓國有土地、非農建設用地、發展備用地及已批建設項目用地，局部管線盡量與規劃的主次干道和綠地并行布置。但往往項目從初步設計到提出用地申請，時間跨度長，現場用地情況發生了很大變化，導致局部管線無法按規劃設計線位實施，因而需適時調整管線許可。以上合理選定輸水線位，適時調整管線許可，是為了盡量減少征地拆遷的工作量，為工程建設贏得時間。清林徑引水調蓄工程東清輸水線位在設計之初就結合現場地形情況及規劃情況進行了反復的比選，避開了建城區，減少了征拆量，從而有利工程的順利推進。龍清輸水管線在實施階段需穿越一廠區，現場征拆談判由于停產停業損失陷入僵局。為贏得建設工期，建設單位結合規劃要求，重新申報了施工圖備案，局部調整了管線線位，從而避免了征地拆遷對項目的影響。

3.3 準確把握征拆時機，靈活機動進行征拆

水庫擴建工程庫區一般需征拆移民的村鎮集體比較多，而村民一般有擔心補償政策多變，導致先征拆的吃虧，同時想等待補償政策再優惠，獲得更多的利益等思想。村民這種等待觀望的情緒一定程度上影響征拆工作的正常推進。同時，水庫擴建工程項目提出的工作面用地需求計劃與村集體要求的整村一次征拆的訴求有一定的差距。為了更好的化解村民的這種觀望等待情緒，同時理順村里的征拆訴求，這就要求我們在用地安排上要結合征拆的時機及地點作出合理的調整，從而靈活機動地進行征拆。清林徑引水調蓄工程庫區涉及11個自然村集體土地的征轉，8個村集體土地全部在紅線范圍內，3個村集體土地部分在紅線范圍內；而在紅線范圍內的有6個村需整村搬遷，而其它村只涉及集體土地的征轉。在這種復雜的環境下，村民等待觀望的情緒更加濃厚，這就要求我們更加科學地尋找征拆的機時及突破點，從而靈活地推進工程建設。清林徑引水調蓄工程征折方案發布以后，在征拆標準及用地返還等原則確定以后，向村民宣講征拆政策的穩定及連續性，征折標準、返還原則一視同仁，不會導致先征拆的吃虧，不會導致先征拆的沒有返還用地。目前，清林徑引水調蓄工程已完成了黃龍湖等3個自然村集體土地征轉協議的簽訂，從而有利地推動了整個征拆工作的正常進行。

4 結論

水庫擴建工程的征地拆遷工作，應當依據法律法規的規定，結合工程的特點，按照政府投資項目的基本建設規律，科學制定用地需求計劃，詳細研究解決征拆工作中的問題，積極拓展施工作業面來推進征拆移民工作；同時在宏觀上應加強統籌領導，在前期規劃上應優化布置輸水線位，在現場實施中應靈活機動開展征地拆遷，從而共同推動工程建設順利進行。

參考文獻

[1] 涔天河水庫擴建工程簡介[EB/OL].湖南省涔天河水庫擴建工程官方網站.

[2] 把握政策 講究方法 積極穩妥地推進征拆工作[EB/OL].道客巴巴網站.

注釋

2003年10月31日，深圳召開寶安、龍崗兩區加快城市化工作動員大會，提出《關于加快寶安、龍崗兩區城市化進程的意見》，決定將農村集體經濟組織全部成員轉化為城市居民，原屬于其成員集體所有的土地依法轉為國家所有。城市化轉為國有的土地，按照“國土統一儲備，部門依法監管、屬地委托管理”的原則，由國土局依據規劃劃定管理范圍，農林、水務、城管等部門依職責進行行業監督管理。2005年深圳城市化轉地工作基本完成。