廣東省初中公共財政資源配置問題研究*——基于全國與三省經費面板數據的比較分析

張海水

（張海水：上海新世紀人力資源研究所 上海 200233責任編輯：張海新）

義務教育公平，是教育公平的重要組成部分，同時，因義務教育的公共產品屬性特點，義務教育公平最為民眾所關切，也成為解決我國教育公平的首要任務。因全國各省區之間經濟發展水平的不一致、義務教育經費管理財權與事權重心更多的是在省級及以下政府部門等原因，我國省區之間義務教育公平的實踐與理論研究從某種程度上來看顯得較為復雜、可操作性差，甚至從某種程度上而言，顯得“不切實際”。這些困境，使得更多研究者將義務教育公平的實踐與研究轉向了經濟發展水平、文化、財政體制、教育管理體制等相近或較為統一的省區內部之間，特別是省內縣際之間的義務教育公平。曾滿超等人在“我國義務教育資源利用及配置不均衡的研究”中也證明“生均支出的不平等主要是省內不平等；省內不平等主要是縣間不平等，縣內城鄉差別所占分額較小”。〔1〕義務教育公平包含軟件投入、硬件投入的公平，兩者均離不開教育經費，其要義與核心指標是能反映政府投入傾向與力度的公共財政經費投入，也即公共財政資源配置。公共財政資源配置包含配置的“量”與“質”，其中“量”主要指生均投入值的多少，“質”主要指生均投入值在城鄉之間、城市內部地區之間、鄉村內部地區之間的差異情況。廣東省是我國經濟發展水平較高的省份，同時也是經濟發展較不平衡的省份之一。田志磊、袁連生〔2〕曾以事業費城鄉差異、初中生均事業費城鄉差異、小學專任教師學歷城鄉差異、初中專任教師學歷城鄉差異等四個指標來構建城鄉義務教育公平指數，并得出2007年廣東省在31個省區中排名倒數第一。為此，從公共財政資源配置的角度，對這一經濟發展水平較高且不平衡省份的初中教育情況進行研究，就具有重要的政策意義與借鑒價值。本文選擇反映公共財政資源配置“量”與“質”的指標分別主要是生均公共財政預算教育支出值、區域內生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率；選擇的比較對象是全國平均水平與經濟和教育發展水平相當的山東、江蘇、浙江三省的情況。

一、廣東省初中公共財政資源配置量的進展與問題

（一）廣東省初中公共財政資源配置量的進展

1995-2010年間，廣東省城鄉合計初中生均公共財政預算教育支出值由800元〔3〕上升為5000元，增幅為5.0倍；其中城市由700元上升為8300元，增幅為8.3倍；鄉村由800元上升為3300元，增幅為3.3倍。

（二）廣東省初中公共財政資源配置量的問題

1.廣東省城市與鄉村生均公共財政預算教育支出值增速的嚴重不協調，拉大了兩值之間的差距。如表1所示，1995-2010年間，城市生均公共財政預算教育支出值的增幅為8.3倍，遠高于鄉村的3.3倍，兩值之間的差值由1995年的相近拉大為2010年前者是后者的2.3倍。

表1 1995-2010年廣東省初中生均公共財政預算教育支出值變化情況 單位：千元

2.廣東省初中生均公共財政預算教育支出值增幅過低。1995-2010年間，廣東省初中生均公共財政預算教育支出值增幅為5.0倍，該值遠低于全國平均 （10.8倍）、山東 （15.5倍）、 江蘇（15.8倍）、 浙江 （16.3倍）。

表2 1995-2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中生均公共財政預算教育支出值增幅情況

3.廣東省初中生均公共財政預算教育支出值處于較低水平。以2010年為例，廣東省初中生均教育支出值為4900元，低于全國平均水平 （6000元），更遠低于山東 （6900元）、江蘇 （9800元）、浙江 （11500元）；其中鄉村初中生均教育支出值為3200元，遠低于全國平均水平 （5300元）、山東 （6500元）、江蘇 （8600元）、 浙江（10700元）。 造成廣東省初中生均教育支出值在全國處于較低水平的主要原因是廣東省初中生均公共財政預算教育支出值在全國處于較低水平。2010年廣東省初中生均公共財政預算教育支出值為3700元，遠低于全國平均水平 （5000元）、山東 （6100元）、江蘇 （8100元）、浙江 （8300元）；其中廣東省鄉村初中生均公共財政預算教育支出值為2600元，僅為全國平均水平 （4600元）的57%，是浙江 （7900元）的33%。

表3 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中教育經費情況 單位：千元

二、廣東省初中公共財政資源均衡配置的進展及問題

教育的公共財政資源均衡配置，涉及公共財政資源在城市內部之間、鄉村內部之間及城鄉之間教育的配置。

（一）廣東省公共財政資源均衡配置的進展

1.全部初中學校之間。廣東省城鄉合計初中生均公共財政預算教育支出值最高20%縣的平均值與最低20%縣的平均值之間的倍率，由1995年的5.6倍上升為2010年的7.0倍；其中生均公共財政預算教育事業費支出值最高20%縣的平均值與最低20%縣的平均值之間的倍率由1995年的5.1倍上升為2010年的6.2倍。

表4 1995-2010年廣東省城鄉合計初中生均公共財政經費均衡配置情況 單位：倍

2.城市初中學校之間。廣東省城市初中生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率，在1995-2010年間波動很大，其中2011年高達11倍，2010年回落到1995年的8.0倍左右水平；生均公共財政預算教育事業費支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率由1995年的6.1倍上升為2010年的6.9倍。

表5 1995-2010年廣東省城市初中生均公共財政經費均衡配置情況 單位：倍

3.鄉村初中學校之間。廣東省鄉村初中生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率，在1995-2010年間出現較大波動，其中2000年達到7.9倍，2010年回落到3.4倍；生均公共財政預算教育事業費支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率由1995年的3.9倍下降為2010年的3.1倍。

表6 1995-2010年廣東省農村初中生均公共財政經費均衡配置情況 單位：倍

4.城市與鄉村初中學校之間。選擇的指標是不同年份城市與鄉村初中生均公共財政預算教育支出值的平均值，并比較二者之間的倍率與差值。從表7可以看出：1995年，城市與鄉村的生均公共財政預算教育支出幾乎一致；2005年，兩者之間的倍率高達2.8倍；2010年兩者之間的倍率為2.4倍，城市生均公共財政預算教育支出值高出鄉村預算支出3520元。

表7 1995-2010年間廣東省城市與鄉村生均公共財政預算教育支出值及比較 單位：千元

（二）公共財政資源均衡配置的問題

1995-2010年間，廣東省初中公共財政資源均衡配置取得了一定的成績，如農村初中之間的生均公共財政預算教育支出之間的差距縮小較為明顯等，但也存在如下主要問題：

1.廣東省城市初中之間生均公共財政預算教育支出值的均衡未取得進展。1995年廣東省城市初中生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率為7.9倍，2010年為8.0倍，未取得進展。在此期間，全國該倍率縮小了0.2倍，江蘇縮小了0.3倍，浙江縮小了0.3倍。雖然山東該倍率上升了0.2倍，但屬于低倍率小幅上升，不同于廣東的高倍率小幅上升。

表8 1995年與2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省城市初中生均公共財政預算教育支出值均衡配置進展情況 單位：倍

2.目前，廣東省初中生均公共財政預算教育支出值的均衡程度在全國處于較差水平。以2010年為例，廣東省城鄉初中合計、城市初中、鄉村初中的生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率分別為7.0倍、8.0倍、3.4倍，相應地高于全國平均、山東、江蘇、浙江。如廣東城市初中生均公共財政預算教育支出值最高20%的平均值與最低20%的平均值之間的倍率是8.0倍，而山東為3.2倍，浙江更低為2.1倍。

3.廣東省公共財政資源在城市初中與鄉村初中之間配置很不均衡。以2010年為例，廣東省城市初中生均公共財政預算教育支出值是鄉村的2.4倍，高于全國平均水平 （1.4倍）與其它三省 （山東省該倍率僅為1.1倍，即政府公共財政預算內教育投入在城市初中與鄉村初中之間相當）；廣東省城市初中生均公共財政預算教育支出值高于鄉村3500元，該差值高于全國與其它三省城市初中與鄉村初中生均公共財政預算教育支出值之間的差值。

表9 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省初中生均公共財政預算教育支出值均衡配置情況 單位：倍

表10 2010年全國及廣東、山東、江蘇、浙江四省城市與鄉村初中生均公共財政預算教育支出值比較情況 單位：千元

三、廣東省初中公共財政資源配置問題的對策思考

廣東省初中公共財政資源配置存在城市與鄉村政府公共財政資源配置量較低、配置量進展較慢，且配置量在城市初中內部之間、鄉村初中內部之間及城鄉初中之間的不均衡程度較大，特別是城市初中內部之間與城鄉初中之間不均衡程度有擴大趨勢等問題。在此形勢下，本研究認為廣東省可從如下幾點做出努力：

（一）適度擴大教育總投入，特別是財政性教育投入，并重點向義務教育傾斜

盡管中央政府提出全國財政性教育經費支出占國內生產總值 （GDP）的比例要達到4%且地方財政也要努力實現這一目標的要求，但考慮到經濟發達地區已有的教育發展水平、經濟總規模及非財政性教育經費的比重較高等因素，部分教育與經濟發達地區該比例可在4%以下。王蓉的研究也證實“關于 ‘4%政策目標’，目前的核心問題是其落實機制，特別是促使各級政府共同加大教育投入的問題……，需要謹慎對待那些將此全國性目標簡單地分解到各級地方政府的建議”。〔4〕從表11可以看出，廣東省與山東、江蘇、浙江等省的教育總投入占GDP的比重、地方財政性教育投入占GDP的比重均相當。然而，結合表12可以看出，廣東省財政性教育經費投入義務教育的比重相對其他三省而言，處于偏低狀態。考慮到其他三省現有義務教育，特別是初中教育中政府的投入量及均衡度較之廣東省要高，在此情形下，有必要適度擴大廣東省的教育總投入占GDP的比重，特別是財政性教育總投入占GDP的比重，并重點投入經費薄弱的初中階段教育。

表11 2011年廣東、山東、江蘇、浙江四省教育經費占GDP的比重情況 單位：%

表12 2011年廣東、山東、江蘇、浙江四省義務教育財政性教育經費占財政性教育總經費的比重情況

（二）本著首要保公共產品的基本供給原則，調整政府財政在義務教育與非義務教育之間的分配結構

表13顯示：2010年廣東省地方本科生均公共財政預算教育支出值為12300元，高于全國平均 （8900元）及其它三省的水平；生均財政預算教育支出值占生均教育總支出值的比例為57.2%，高出全國平均水平近6個百分點，也高于其它三省。2010年廣東省地方專科生均公共財政預算教育支出值為11300元，高出全國平均水平5100元，也遠高于其它三省水平；生均公共財政預算教育支值占生均教育總支值的比例為57.4%，高出全國平均近10個百分點，高出浙江近15個百分點。可以看出，廣東各級政府財政對高等教育的投入力度要高于全國平均與教育和經濟發展相當的山東、江蘇、浙江等省份的水平。高等教育是準公共產品，其教育成本應本著誰受益誰承擔的原則進行分擔，并采取多元方式籌款辦學。高等教育的受益體主要是個人、政府及企業，其中個人與企業受益占有一定比重，應更多地承擔相應的成本。與此同時，作為公共產品的義務教育“處于教育結構中最基礎最薄弱的環節，是提升國民整體素質的關鍵，具有巨大的社會效益，因此，在教育經費有限的情況下，應不斷優化教育資金的分配結構，將財政性教育經費資源重點投向義務教育，從而保障廣大社會成員能夠享受到最基本的教育服務”。〔5〕而對準公共產品的高等教育，政府對其有限投入應置于優先保讓義務教育財政基本充足、均衡供給之后。

表13 2010年廣東、山東、江蘇、浙江四省地方本科與地方專科生均支出情況 單位：千元

（三）加快政府財政體制與義務教育財政體制改革，強化政府財政統籌義務教育均衡發展的效益

“在 ‘分級辦學、分級管理’的義務教育管理體制下，義務教育作為地方政府提供的地方公共物品，其城鄉差異直接取決于政府管理體制，尤其是政府財政體制。在城鄉經濟發展差異短期內難以大幅度縮小的情況下，縮小城鄉義務教育發展差異、促進城鄉義務教育公平的根本在于改革政府財政體制和義務教育財政體制。合理調整省、市、縣三級政府的財政收支分配，增加省和縣的財政支出比例，減少地市本級財政支出比例，實行省直管縣的財政體制，加大省級政府統籌義務教育經費的力度，對于縮小城鄉間的教育發展差異有著重要的意義。”〔6〕

另外，省級政府應將縮小縣 （區）間義務教育撥款和辦學條件差距作為推進教育公平的重點任務，從省情出發做好規劃，落實重大舉措，保障2020年相關目標的實現。為盡快提升低于本省平均水平的縣 （區）義務教育生均經費，省級教育主管部門應結合本地區經濟發展水平和教育發展狀況，制定義務教育生均經費撥款基本標準，部分困難縣 （區）的教育經費缺口由省財政予以補足。本著弱勢補償與有限的經費資源應向貧困地區和困難群體傾斜的原則，在省級政府統籌之下，各級政府應著重解決本地區義務教育經費短缺的區域或學校。

鼓勵和引導經濟、教育發達的市、區、縣，從財力、人力、物力等多方面對口支援貧困地區教育工作，縮小貧困地區和發達地區間義務教育的差距。

注釋：

〔1〕曾滿超，丁延慶.中國義務教育資源利用及配置不均衡研究 〔J〕.教育與經濟，2005 （2）：34-40.

〔2〕〔6〕田志磊，袁連生.地區間城鄉義務教育公平差異研究 〔C〕.2010年中國教育經濟學學術年會論文集.

〔3〕本研究中的經費數據部分來自歷年 《中國教育經費統計年鑒》（中國統計出版社），部分由上海市教育科學研究院智力所提供。

〔4〕王蓉，楊建芳.中國地方政府教育財政支出行為實證研究〔J〕.北京大學學報：哲學社會科學版，2008（4）128-137.

〔5〕馮學軍.中國義務教育財政投入不均衡問題研究 〔D〕.遼寧大學博士論文，2013.