以管資本為主加強國有資產監管

周紹朋

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對新形勢下的國有資產監管提出了新的要求。對經營性的國有資產，國家要按照管股權和資本經營的原則進行監管，這對于深化經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制，優化國有經濟布局、推進國有（國家出資）企業戰略重組，強化國有資本經營、提高國有資產運營效率都具有重要意義。

以管資本為主加強國有資產監管是深化經濟體制改革的必然要求

經濟體制的核心是資源配置方式，有什么樣的資源配置方式，就必然會形成什么樣的經濟體制。反之，要建立什么樣的經濟體制，就必須采取什么樣的資源配置方式。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，深化經濟體制改革，就必然要使市場在資源配置中起決定性作用。

傳統的計劃經濟體制是建立在單一公有制基礎上，由各級政府通過行政手段，采取指令性計劃形式配置資源的，在這種經濟體制下，國家對國民經濟的各個環節都實行計劃管理。其中，對投入生產過程的各種生產資料，一般都被稱之為國有資產，并采取以實物形態為主的管理方式。而社會主義市場經濟是高度發達的商品經濟，它必須建立在公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基礎上。同時，各種所有制經濟在發展中必然會相互競爭、相互融合，從而形成混合所有制經濟。在混合所有制經濟形態下，國家對于投入社會生產過程的各種生產資料，就無法采取傳統的以實物形態為主的國有資產管理方式了。

眾所周知，資本與資產是有著本質區別的，資本經營與資產管理也有著本質的區別。除了前面已經提到的，資產管理一般采取實物形式為主之外，而且資產是不一定投入生產經營的，如國家機關、事業單位的資產，一般就不進行生產經營活動，即通常所說的非經營性國有資產；只有當資產被投入生產經營活動之后，它才能成為資本，這就像馬克思所分析的貨幣轉化為資本一樣。

從管理和經營的目標看，資產管理的目標是保證資產的完整無損，提高資產的使用效率；而資本經營的目標是獲取盈利，即通常所說的保值增值，因為資本的定義本來就是能夠帶來剩余價值的價值。很顯然，隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，傳統的國有資產監管方式已不適應經濟發展的要求了。

隨著改革的不斷深入，我們的許多管理理念、管理思想、管理方法，管理手段，甚至管理制度和管理法規，都變得越來越不適應起來。就深化經濟體制改革，完善社會主義市場經濟體制來說，首先必須堅持和完善基本經濟制度，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的同時，還必須大力發展混合所有制經濟。而在混合所有制經濟情況下，改變傳統的國有資產管理方式，以管資本為主加強國有資產監管，強化國有資本經營也就是必然的了。

以管資本為主加強國有資產監管的重大意義

以管資本為主加強國有資產監管具有重要意義。

有利于優化國有經濟布局，增強國有經濟控制力。多年來，我們在調整國有經濟布局方面進行了大量的工作，也取得了很大的成效，但國有經濟布局不合理的問題并沒有得到根本解決，特別是某些國有經濟領域的市場化程度還不高，資源配置效率還比較低。《決定》指出，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

優化國有經濟布局，必須對國有資產的分布進行調整，不僅要調整投資結構，實現增量資產結構的優化，而且還要大力調整存量結構，實現存量資產的優化。優化國有經濟布局，特別是調整存量國有資產，涉及的問題很多。如果按照傳統的國有資產管理方式進行調整，不僅會帶來很大的破壞和浪費，而且有些方面的調整幾乎是不可能的。只有以管資本為主加強國有資產監管，存量國有資產的結構調整才能進退自如，而且還能最大限度地減少調整帶來的破壞和浪費。因為這種調整只涉及國有資本的進入和退出，而不涉及對實體經濟的損壞。某些不適合國有經濟發展的領域，國有經濟去占領就搞不好，但國有經濟一經退出，就有可能搞活了。改革開放以來，這樣的事例是屢見不鮮的。當前，結合解決一些領域的產能過剩問題，應加大國有經濟布局，特別是存量國有資本調整的力度，以推動國有經濟的優化升級。當然，增量國有資產結構調整對優化國有經濟布局的作用也很大。按照《決定》的要求，其投入和運營必須服務于國家戰略目標。

有利于推進國有（國家出資）企業戰略重組，做大做強國有（國家控股）企業。在傳統的國有資產管理方式下，在國家和政府層面，出資機構通常采取行政手段對企業進行合并或整體購并（實際上也是合并），以達到完成所謂重組任務的目的。其結果，合并后的企業往往貌合神離，達不到戰略性重組的目的；在企業層面，母公司（總公司）對子公司（分公司）采取的是行政手段加資產管理的辦法，名義上實施的是包括戰略管控、財務管控和經營管控在內的綜合管控，但由于這種管控沒能以資本（股權）為基本依據，實際上采取的還是行政管控為主。在這種情況下，企業內部的重組也會遇到各種困難和阻力，特別是在現行管理辦法下，企業的規模越大，往往級別越高，重組就會只做加法，不做減法，從而不能實現歸核化，形成核心競爭力。特別是一些中央企業，重組中還會遇到地方政府由于利益調整帶來的阻力。按照以管資本為主加強國有資產監管的原則，無論是在國家（政府）層面，還是在企業層面，企業重組都可以發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照市場機制，通過產權交易的辦法進行。這不僅可以消除重組中的各種困難和阻力，而且可以大大提高重組的效率和效益。

有利于強化國有資本經營，提高國有資產運營效率。在現行國有資產監管體制和企業組織架構下，按照傳統的國有資產管理方式，由于出資機構和企業之間，國有（國家出資）大型企業和企業集團母子公司之間，存在著嚴重的權責不對稱和行政化管理傾向，大大影響了國有資產運營效率。盡管出資機構對企業以及企業內部都在進行著嚴格的經營業績考核，但考核卻缺乏市場化和資本化的評判標準。如考核的一項重要內容是國有資產的保值增值，但具體什么是保值增值并沒有完全搞清楚。在企業經營過程中，流動資產能不能保值呢？固定資產又怎樣實現保值呢？考慮不考慮物價和固定資產折舊因素呢？上繳的利潤算不算增值呢？等等。盡管保值增值的計算公式搞得很復雜，但上述各種因素卻很難都考慮進去。在以管資本為主加強國有資產監管的情況下，所謂保值增值就簡單多了，對競爭性的行業，只要按照行業考核資本利潤率就行了。特別是市場在資源配置中發揮決定性作用的情況下，競爭和資本跨行業流動將進一步加劇，不同行業的資本利潤率也將可以進行比較，這樣考核就更加簡單了。我國老一代著名經濟學家孫冶方同志說過，在經濟管理和企業管理中，利潤是牛鼻子，抓住利潤就抓住了一切。

需要解決的幾個問題

實現以管資本為主加強國有資產監管，除了要增強資本經營的各種觀念，如資本的競爭與流動觀念，價值和盈利觀念，等等，還需要解決以下幾方面的問題。

實現監管和運營分開。國有資產監管是政府職能，國有資本運營是企業職能，必須實現監管和運營分開。現行的國有資產管理體制還是黨的十六大之后確立的，這一管理體制的歷史性進步，就是設立了專門的國有資產管理機構，建立并逐步完善了國有資產出資人制度。但這種體制也還存在某些弊端。首先是監管機構的職能定位不夠清晰，說它既不是政府，也不是企業，更不是中介機構，而是專司國有資產監督管理職能的特設機構。這種模糊的職能定位既不利于實現監管與運營分開，也不利于政企分開。按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，國資監管機構應回到政府序列，專司國有資產監督職能，負責有關國有資產監管法律、法規和制度的起草與制定工作，并按照這些法律法規和制度對國有資產的運營進行監管，代表政府對國有資本投資和運營公司的主要領導人進行任命和調整；國有資本投資和運營公司則負責國有資本的運作，對被投資企業行使股東的權利。這樣就形成了國有資產監管和運營的三個層次，即國有資產監管機構——國有資本投資和運營公司——被投資企業。各層次之間職責分明、權責清晰，有利于提高國有資產的運營效率和效益，有利于國有資產與其他資產進行混合投資，發展混合所有制經濟。

組建若干國有資產投資運營公司。國有資產投資運營公司可以三種方式建立，一是由各級政府運用國有資本預算收入，根據國有資產投資的需要進行新建。二是把現有國有（國家出資）企業中的國有股權集中起來，組成專門的國有資產投資和運營公司。三是按照《決定》的要求，把有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。這第三種主要是指那些大型國有（國家出資）企業的母公司和總公司。除少量需要采取國有獨資形式的特殊企業外，對其他母公司采取獨資形式的集團公司，可實行以下改革改組措施：一是把母公司改造為投資主體多元化的股份公司或上市公司，即所謂整體改制或整體上市。其國有股份由國有資產投資公司直接持有，行使出資人權能。二是把母公司改組為純粹的控股公司或投資公司，作為股東公司持有子公司的股份。同時，做大做強已有的上市子公司，使其成為新的集團公司的母公司。各投資公司和被改造的集團公司母公司還可以根據情況進行跨行業投資，以減少投資風險，提高投資收益。上述第二種改組措施，實際上就是把有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。不論通過哪種途徑建立的國有資本投資公司，都要接受政府國有資產監管部門的監管，都要注重提高國有資本運營效率和效益。

對國有資本投資和運營公司要實行分類管理。對國有大型骨干企業進行分類改革與管理，應該把國有（國家出資）企業分為關系國家經濟安全和國防安全的企業，如重要的軍工企業、戰略物資儲備企業，以及某些由生產技術特點決定的自然壟斷企業和重要的基礎設施企業、提供公共產品和勞務的公共企業等。按照對國有資本投資運營公司經營業績考核的需要，并根據《決定》提出的國有資本應重點投入的領域，首先應把國有資本投資公司分為投資公益性和盈利性行業兩類，然后再把投入盈利性行業的分為壟斷性行業和競爭性行業兩類。在此基礎上，再按照他們應履行的職能對其經營業績進行評價。當然，不同的國有資產投資公司也可以在國家法規和政策允許的范圍內，根據公司發展戰略的需要進行跨領域投資與經營。

對國有資本投資與運營公司進行嚴格監管與考核。由于國有資本投資與運營公司是企業，它一方面要接受來自政府國有資產監管部門的行業監管，另一方面，它還要同其他企業一樣，接受來自政府其他有關部門的管理，如市場監管等。政府國有資產監管部門對國有資本投資與運營公司監管的一項重要內容，就是對他們的經營績效進行考核。要按照國有資本投資與運營公司投入的領域不同，分類制定不同的考核辦法。對主要投資于公益性（包括公共產品和服務）企業的國有資本投資與運營公司，在考核指標體系中主要應設立履行公益性職能的指標；而對主要投資盈利性企業的國有資本投資與運營公司，則要以盈利指標為中心進行考核。其中，對投資壟斷行業和競爭行業的，盈利指標所占的權重也應有所不同。在實現以管資本為主加強國有資產監管的情況下，還要進一步完善國有資本預算體系。要按照上述國有資本投資與運營公司的不同種類，分別核定不同的利潤上繳水平，但從總體上要不斷提高上繳份額，按照《決定》的要求，到2020年要提高到30%，然后逐步提高比例，最后過渡到收支兩條線制度，即國有資本形成的利潤全部上繳國有資本預算，而企業需要的國有資本投資，再由國有資本預算根據國家實現戰略目標的要求進行投入。這樣，就會從總體上提高國有資產的配置效率，推動我國經濟的轉型升級。

（作者：國家行政學院教授）

責任編輯：沈 聰