協商民主的理論與實踐

龔文婧

十八大報告在論述“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”時提出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，健全社會主義協商民主制度，完善協商民主制度和工作機制，通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，積極開展基層民主協商。這是歷史上首次在黨的政治報告中提出健全社會主義協商民主制度，具有重大的理論創新意義和現實指導意義。

協商民主的內涵

協商民主的根本政治目標是實現人民主權的政治理想。協商民主的提出從廣義上就是為了實現一種具有更高合法性的立法與決策，這種政治決策源于公民的公共協商。協商民主的涵義是在多側面多層次的論證下逐漸豐富和完善的。首先，強調協商民主對決策機制的意義，使得決策理由更加理性、結果更加公平。這種觀點認為理性的公共選擇并非簡單多數的個體偏好的聚合，而是基于決策前經過公共自由表達和辯論后達成的共識。受到決策影響的公民，通過程序上的公開、平等、自由的交流協商，實現實質性的平等參與。第二，強調協商民主對政治合法性的意義。協商民主由于公開、平等、透明和充分的協商過程而更具有政治合法性。協商民主具有的政治合法性來源于對民主本意的回歸。第三，強調協商民主作為一種社會治理的形式。協商民主在本質上以公共利益為取向，能夠促進多樣文化間的對話和多元社會利益訴求的回應，最終達成對自己行為負責的共識，成為治理的重要實現途徑。第四，強調協商民主作為政府或社團通過公共協商決定事物的組織形式。綜上所述，協商民主的涵義可以概括為：自由平等的公民，基于權利和公共理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過制度化規范化的程序，所進行的公開透明的對話、討論、辯論等過程，形成追求公共利益下的共識與方案，并對自己的行為負責。協商民主是對傳統民主范式的復興，重新重視公共理性、參與政治與公民自治的民主理念，是對選舉民主更精細化的補充與發展。

協商民主理論與實踐

隨著學術界對“協商民主”理論討論不斷升溫，以及協商民主的某些要素與我國傳統文化與重要的政治制度存在偶合的現象，有必要先對相關的一些關系做出疏理，同時，對協商民主理論本身局限性的思考也有利于探討該理論在我國實現的可能性。

首先，必須明確協商民主理論與選舉民主的關系。有觀點認為協商民主是選舉民主的替代品或者是與選舉民主并立的新理論，實際上這是沒有弄清協商民主的原則與基礎。協商民主只是對選舉民主中出現僵化，決策的具體過程遠離選民，易出現被操縱的和盲目的決策，以及由于經濟地位的不平等帶來的民主受限情況等的回應，防止出現選票無法真正代表民意的情況，并試圖通過復興古典民主中的手段，重新喚醒對民主價值的追求。最終的決策是在經過充分表達溝通下形成的共識，從而為選舉民主可能出現的政治冷漠等弊病尋求解套的途徑。需要注意的是，這種公共協商的基礎是自由、平等、公開、透明的政治表達過程，從這個意義上說，協商民主從來沒有脫離過自由民主的范疇。

第二，必須明確協商民主理論與民主協商的關系。從協商的字面理解上，協商民主的“協商”是一種經過“慎思”的以公共利益為導向的決策過程，排斥以個人或團體利益為導向的討價還價。民主協商的“協商”表達的是在實際政治過程中人民政協所起的“咨詢”作用。二者的區別主要在于：協商民主是一種價值追求，民主協商是一種現實的政治安排；協商民主旨在達成最終的共識下的決策方案，民主協商則是在我國的政治制度中特有的民主黨派實現多黨合作、民主監督的重要政治形式。從這個層面上講協商民主的范疇比民主協商要更加寬泛，十八大報告對二者關系的表述為：“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。這說明協商民主作為一種原則與理念的指導價值，同時將人民政協的民主協商作為協商民主的重要渠道。

第三，必須明確協商民主理論本身存在的局限性。比如，在多元文化和利益分化碎片化的社會中，難以實現較高程度的文化寬容和對以公共利益為導向的責任感。現實中存在的財富差異與個人素質能力差異，很難實現決策過程中的充分交換意見。所以，協商民主理論的發展必須通過各國在政治實踐中的發展與探索而不斷深化與完善。

協商民主理論是一種價值理論模式，同時也需要在實踐中豐富與發展。根據協商民主理論的理論內涵，這一理論在我國實踐中的可能性路徑集中于以下幾方面：

重大政治決策形成中的運用。協商民主理論的根本要義在于，在政治決策形成過程中進行多元、平等、理性、包容的充分協商與溝通，最終達成普遍共識。在我國重大政治決策的形成過程中運用協商民主理論，主要表現在人大和政協形成公共決策過程中。公民參與人大立法是人民民主的要義，充分發揮協商民主理論對公民參與人大立法的指導作用。人大的立法權是人民民主的重要表現形式，在協商民主理論的指導下，公民參與到人大的立法過程中就體現了人民民主的原則。公民對立法過程的參與，不僅能彌補現階段由于間接選舉帶來的代表不足問題，更重要的是可以直接提升立法的合法性和質量。在此思路下，人大立法過程中向全社會廣泛征集意見、進一步加強代表與選民的聯系等都是重要途徑。更重要的是，要認識到提高代表的代表性、人大自身的建設對協商民主的基礎性意義。十八大報告指出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，對人民政協這一重要政治制度的發展給出了一個重要途徑，就是把人民政協發展成為國家層面上人民進行民主協商的重要渠道。這意味著，我國長期以來的人民政協制度的發展路徑需要從以往的發揮決策咨詢作用，轉向國家層面的在重大政治決策形成過程中發揮重要作用。也就是說，在我國改革開放與民主進一步深化發展的要求下，社會利益復雜化與多元化，對政協發揮廣泛的界別代表性提出更高要求。人民政協在新形勢下應合理設置界別，最大限度吸納不同利益、階層、行業、地域等的代表，實現代表的多元性。更重要的是，要將政協議案的咨詢作用，通過程序化、制度化的渠道納入重大政治決策過程中，實現協商民主的基本要義。

地方治理與基層民主中的運用。如果說在國家層面上談協商民主具有實現上的困難或精英主義的偏向，那么，地方治理與基層民主中的協商民主理論則更具現實的依托。協商民主理論自身也更關注更低層面的公民直接協商。如果說國家層面的公共決策在技術上更多依靠選舉民主，那么，對更低一級的政府或自治單位，面臨更多個性化、特殊性的地方問題時，協商民主就具有了廣闊的發展空間。所以，地方治理與基層民主中協商民主理論的實踐也許更具實用價值。我國在此方面也具有了一些探索中的經驗。20世紀80年代開始，城市與鄉村地方發展了許多協商民主的實現形式。比如，浙江溫嶺的民主懇談會就是協商民主在地方公民進行公共事務治理中的一種體現。這種創新性制度安排促進了地方公民有序政治參與，通過程序化的途徑賦予了地方公共政策更強的合法性和公眾可接受性。在基層民主與地方治理的實踐中，仍存在著社會不平等對協商不平等的影響，協商質量不高、制度化不足，往往受領導個人作風影響較大等問題，但在這一過程中，逐步培育了我國基層民眾多元、理性的協商民主精神與素質。

網絡監督中的協商、共識、理性與包容。隨著互聯網技術的飛速發展，在新的通訊信息時代，公民的生活方式發生了重要的變化，運用互聯網進行政治參與成為公民政治生活的重要內容與日常途徑。互聯網時代下，信息的溝通與傳播發生變革，公民對公權力的監督出現碎片化現象，這種現象帶來兩方面的影響：一方面，這一技術背景為公民進行網絡政治參與和網絡監督提供了重要的平臺。在網絡政治參與中參與主體的身份平等，可以自由、公開、平等地充分表達意見，在公眾多方參與的過程中形成社會輿論的壓力，使得政府相關部門與被監督的公權力必須給予正面回應。另一方面，由于網絡政治參與的匿名性，往往會帶來一些極端、非理性的政治參與，有可能成為被操縱的炒作，產生偏差的政治參與結果。因此，更需要在網絡監督中重申協商民主的協商、共識、理性與包容精神。要把網絡領域的公共協商納入到法治化的軌道，發揮政府的正向引導作用，建立有效公共信息的客觀及時發布平臺，防止政府的“失聲”，積極回應公眾在網絡監督中的各方聲音，形成具有公信力的解決方案，引導網民圍繞公共利益，發表理性、包容的意見，還原協商民主精神的原貌。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學教研部）

責任編輯：邢久強