國企分類改革必須對應國資分類監管

高明華

黨的十八屆三中全會提出了國有企業分類改革以及“以管資本為主加強國有資產監管”的國有資產監管新體制。這是深化國有企業改革、完善國有資產監管體制的重要舉措。然而，必須認識到，“以管資本為主”的國有資產監管體制并不適合于所有類型的國有企業。如同國有企業必須分類改革一樣，國有資產監管應該根據不同國有企業的功能實行分類監管。

國有企業類型及功能

基于我國國有企業布局的廣泛性，我們可以從兩個維度對國有企業進行分類。一是目標維度，是公益導向還是利潤導向；二是經營維度，是壟斷還是競爭。由此可將國有企業分為三類。

第一類是公益性國有企業。該類企業是提供公共產品和公共服務的國有企業，如公交、地鐵、環衛等。由于公共產品和公共服務的消費具有非競爭性和非排他性，容易出現外部性和搭便車行為，私人企業不愿意進入，進入后無利可圖，所以公共產品和公共服務必須也只能由公益性國有企業來“壟斷性”提供。公益性國有企業不以盈利為目的，其績效衡量標準應是社會或公共績效，即向公眾提供高質量的公共產品和公共服務是對其進行評價的依據。

第二類是“合理”壟斷性國有企業，包括自然壟斷性國有企業和稀缺資源壟斷性國有企業。自然壟斷行業具有規模報酬遞增的特征，如輸電、管道燃氣、自來水、鐵路運輸等。為了既最大程度地提高社會福利，又保證企業不至于虧損，該類企業一般采用平均成本定價，按此定價方法，企業不賠不賺，通過收支平衡來保證實現社會福利的極大化。而如果由私人資本控制，則勢必價格高企，從而影響消費者福利的提高。對這類企業，應當主要以公共績效同時輔之以財務績效（以成本控制為主要指標）進行評價。

稀缺資源是指那些不可再生的資源，如石油、黃金等礦產資源，為防止資源過度耗竭，保證資源利用的可持續性，也必須由國有企業來經營。不過，一方面，為防止稀缺資源的消費過度，其定價應由市場來決定，這意味著企業能賺錢；另一方面，為防止企業因能夠賺錢而過度開發稀缺資源，必須對國內稀缺資源開發征收高額資源稅。也就是說，這類企業賺的錢必須全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。

第三類是競爭性國有企業，指處于競爭性行業的國有企業。競爭性行業十分廣泛，是私人資本大量存在的領域。目前，在競爭性行業保留部分國有資本，主要是基于以下考慮：一是實現政府調控經濟的職能；二是維護經濟穩定；三是加快產業結構的調整和優化。這類企業以追求利潤最大化為首要目標，沒有任何強制性社會公共目標。但如果該企業自覺履行社會責任，則應予以鼓勵。

綜合來看，公益性國有企業被賦予強制性社會公共目標，以社會和諧穩定為基本目標；“合理”壟斷性國有企業，包括自然壟斷性和稀缺資源壟斷性國有企業，以社會公共性目標為主，經濟目標居次；而競爭性國有企業，以追求利潤最大化為首要目標，不應賦予其任何強制性社會公共目標。

國資監管體制的重大進步

2002年，黨的十六大確定了“管資產和管人、管事相結合的國有資產監管體制”。這種國有資產監管體制相對于以前國有資產出資人代表缺失，多部門監管又缺乏明確權力界區的情況，無疑是很大的進步。

然而，這種體制的問題也是很明顯的。其一，國有資產出資人代表的身份屬性并不明確，盡管國資委沒有被定位為國務院組成部門，沒有給予行政權力，然而就其實際運作來說，它與政府其他部門并無本質的區別，從而其在履行“出資人職責”時，常常可以凌駕于其他出資人之上。其二，國資委的職權是“管資產”、“管人”和“管事”。由于“管資產”、“管人”和“管事”非常籠統，在實踐中，經常出現越位、錯位和缺位的情況。很顯然，在這種體制下，政資不分、政企不分是不可能得到根本性改善的。

2013年，黨的十八屆三中全會確定了“以管資本為主”的國有資產監管新體制，這是國有資產監管體制的重大進步。因為國資委作為出資者代表，只能管資本，管資本意味著關注的是收益權。至于企業如何實現出資人收益，那屬于企業的自主決策權。當然，國家作為出資人是可以派代理人參選董事的，通過這種代理人在企業決策中反映自己的利益訴求。

組建國有資本運營公司是“管資本”的重要體現。國有資本運營公司的本質是介于國資委和國有資產實體占用企業或生產經營企業之間的具有中介性質的國有資本投資公司。建立國有資本運營公司，一是可以有效地實現監管和經營的分開；二是如果像現在的集團母公司那樣，既有資本運營職能，又有生產經營職能，則容易在母公司和控股子公司之間形成關聯交易，甚至有掏空子公司的風險，而組建或者直接把集團母公司改組成只有資本運作、投資功能的國有資本運營公司可以在很大程度上避免關聯交易和掏空問題，也可以在更大程度上實現“政資分離”和“政企分離”。

國有資產應進行分類監管

其實，上述兩種國有資產監管體制各有可取之處。由于國有企業或國有資產有不同類型，這意味著國有資產監管既可以“管資產與管人和管事相結合”，也可以“以管資本為主”。

對于公益性國有企業和自然壟斷性國有企業，必須實行“管資產與管人和管事相結合”。由于這兩類企業的資產不以盈利為目的，因此，不能作為資本來使其增值，只能作為資產來監管。要本著合理配置，有效利用，實現社會公共目標的原則，通過設置專門部門，采用各種有效方式，對這類資產的使用和維護等進行監督和審核。同時，還可以通過各種中介機構，隨時檢查、質詢國有資產的使用效果。

在監管內容上，應把成本控制置于核心地位。由于公益性國有企業和自然壟斷性國有企業主要生產公共品或準公共品，而生產公共品或準公共品存在預算軟約束，為了防止由此而產生的道德風險，需要像上市公司那樣做到信息透明和公眾監督，以解決信息不對稱情況下經營者隱瞞真實成本的問題。而且，這種信息公開必須上升到法律層次，即必須是強制性的。同時，必須強調公眾代表的決策參與和監督。對于企業高管貢獻的評價，不是利潤多少，而是成本控制水平和公眾滿意度。

當然，對公益性國有企業和自然壟斷性國有企業的監管還是有區別的。公益性國有企業嚴格來說不能稱為“企業”，應當設置成特殊法人。特殊法人不受《公司法》和一般商法規范的約束，而是依照專門法律設立，受專門法律調整，一般不要求作商事登記，其具體組織機構也由特別法規定。在經營上，特殊法人由國家單獨出資，獨立核算，但不負盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補。政府依法對其產品價格進行控制。對于自然壟斷性國有企業，應該選擇國有獨資公司形式，以保證企業實現盈虧平衡。這類企業不允許通過股權多元化在資本市場上市經營。因為一旦上市，就意味著要追求利潤最大化，公眾的基本需求將無法得到滿足。

對于稀缺資源壟斷性國有企業，也必須實行“管資產與管人和管事相結合”。鑒于稀缺資源不可再生的性質，必須對需求和供給進行“雙重抑制”，為此，該類公司應該像自然壟斷性國有企業一樣，采取國有獨資公司的組織形式，不允許股權多元化或上市，因為股權多元化或上市的目的是“賺錢”，這將與“雙重抑制”的目的發生沖突。

不過需要注意的是，這里所說的“稀缺資源”是針對國內稀缺資源。如果在國內是稀缺的資源，在其他一些國家并不稀缺，則可以鼓勵企業通過設立子公司，按照資源所在國的法規到國外開發資源。此時，國有資產監管體制應該轉化為“以管資本為主”，不要過多地干預海外子公司的“人”和“事”。

在監管內容上，與公益性國有企業和自然壟斷性國有企業一樣，要強調信息公開，要把成本控制作為常態來監管，成本控制不是“壓制”，而是“更合理”。企業高管激勵也是來自公務員的行政級別和待遇。在企業高管貢獻的評價上，要把成本控制水平和利潤水平作為重要的評價標準。

對于競爭性國有企業，則必須是“以管資本為主”，而盡量少管甚至不管“人”和“事”。需要注意，這里強調的是管“資本”而不是管“資產”。從現代企業出資人角度，“管資本”涵蓋著“管人”和“管事”，就是說，出資額度的大小決定著出資人在企業中的話語權，這是公司治理的基本原則。“管資本”意味著關注的是收益權，監管部門監管的核心應是價值管理，即只需考慮國有資本收益而不必太在意采取何種方式實現這種收益。對于“管人”，監管部門應該是按照法律程序選擇自己的代理人進入企業董事會，所謂監管實際上就是對董事的監管，而不必去干涉企業總經理、副總經理甚至董事長的產生，有能力的民營企業家也可以擔任國有企業的高級管理人員，而監管部門直接任命企業高管人員，則既不合法，又使公司董事會不必承擔選錯經營者的風險和責任。至于“管事”，更應特別慎重，因為監管部門“管事”對于企業來說屬于非現場決策，它遠比不上企業自身的現場決策來的科學。

國有資本運營公司組建的目的就是管好資本。顯然，國有資本經營公司只能適合于競爭性國有企業，而不適合于公益性國有企業和“合理”壟斷性國有企業。如果在公益性和“合理”壟斷性領域組建這類公司，則與兩類公司的功能相背離，還會增加代理成本。在監管內容上，要把實現國有資本收益權置于核心地位。為此，必須要完全按照現代公司治理的基本規范，清晰界定股東、董事會和經營者的權利義務關系，尤其要明確董事會與經營者之間監督與被監督的關系，以切實保障出資人權益。

組建國有資本運營公司是實現國有資本收益的重要方式。因為國有資本運營公司的收益來自于投資，而要穩定地獲取投資收益，它作為出資人就必須對所投資企業加強監督，因此，這可以在一定程度上解決所投資企業的資本收益上繳問題。不過，更重要的還是在于通過法律來對投資收益上繳做出嚴格規定，加大收益上繳的強制性。在企業高管薪酬確定上，在政府放棄對競爭性國有企業提供任何資源和政策支持的前提下，完全由董事會根據經理人市場規律和企業高管貢獻來決定，企業高管不再享有公務員的行政級別和待遇。總之，對于競爭性國有企業，除了保證收益權，政府應該盡最大可能放松管制。這是競爭性國有企業與公益性國有企業和“合理”壟斷性國有企業在監管上的最大不同。

（作者：北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任）

責任編輯：魏曄玲