蘇格蘭獨立公投的深遠影響

周永生

蘇格蘭獨立公投的深遠影響

周永生

蘇格蘭獨立公投失敗，英國就此逃過了一場分裂的劫難。人們關注蘇格蘭獨立公投是在密切關注蘇格蘭公投能否開創出一種新的獨立模式。盡管蘇格蘭沒有在這次公投當中獲得獨立，但這次公投卻不同凡響，對英國和蘇格蘭的關系帶來了深遠的影響。

獨立公投 蘇格蘭 自治權力

蘇格蘭獨立公投反思

【評述由頭】2014年9月18日，英國蘇格蘭地區單獨舉行獨立公投，創下英國有選舉歷史以來最高選民登記率（97%）和最高投票率（84.6%）兩項紀錄。最終，蘇格蘭獨立公投失敗，將繼續留在聯合王國內。在獨立公投之前，誰也無法準確判斷獨立公投能否成功，這更加劇了人們關注這場公投的戲劇性效果。蘇格蘭獨立公投結束已有段時日，經過一段時間的沉淀，我們一定有很多疑問想要破解：蘇格蘭獨立失敗的根本原因是什么？這一事件為何引發人們廣泛關注？它將產生什么樣的影響？

2014年9月18日，英國蘇格蘭地區單獨舉行獨立公投，最終結果是，蘇格蘭獨立公投失敗，將繼續留在大英聯邦聯合王國內，英國就此逃過了一場分裂的劫難。但是，這次公投，進一步加劇了蘇格蘭與英格蘭的裂痕，也加劇了北愛爾蘭、威爾士與英國中央政府的裂痕，后果與影響深遠。英國政府不得不對蘇格蘭地方政府進行更大規模的讓權，這將產生難以預料的后果，甚至有可能促進蘇格蘭在以后的歷史進程中最終走向分裂。

蘇格蘭獨立失敗的根本原因

蘇格蘭獨立公投，為什么以十個百分點的差距遭遇失敗？這是人們想急于了解的問題。主要原因包括以下幾點：

第一，蘇格蘭經濟難以獨立，獨立后經濟與社會風險太大，蘇格蘭人民不愿意冒險，而需要穩定富裕的生活。蘇格蘭民族黨和獨立派人士認為，對于獨立后的蘇格蘭經濟發展缺乏好的政策，他們主要倚重北海油田的開發和收入，而北海油田的開發，絕大部分控制在英格蘭的公司手中，石油開發的利益能否完全歸入蘇格蘭尚不確定，國家收入難以保障。再加上蘇格蘭沒有自己獨立的貨幣體系，而英國政府堅稱，一旦蘇格蘭實現努力，將不再允許蘇格蘭使用英鎊系統，蘇格蘭若建立自己的貨幣體系，尚無明確的利好前景，很可能造成金融貨幣體系的混亂，而使獨立后的蘇格蘭國家成為歐洲無足輕重的末流小國。屆時，蘇格蘭沒有強大的經濟支撐，缺乏強勁的工業體系，蘇格蘭政府會從納稅人方面開源，增加稅收，中產或工薪階層可能成為最大受害者。因此，蘇格蘭的中產階級和工薪收入者不愿意支持獨立。

第二，蘇格蘭人基本認可英國政府在蘇格蘭實行的統治，他們只是想在英國統治的體系下爭取更多的自主權，獲得更多的好處，而不是要打破這種體制，這是蘇格蘭人民不愿意徹底分裂的重要原因。盡管英國政府對蘇格蘭有種種的壓制、歧視，但并沒有達到令蘇格蘭人不可容忍的程度。英國也并不是傳統意義上高度融合的整體國家，而是由四個王國聯合在一起的聯合王國。1707年，蘇格蘭根據《聯合法案》與英格蘭合并，成為大不列顛王國的一部分，同時保持相對獨立。既然是大家聯合，當然也能夠分離，廢除聯合法案即可。這種情況使英國政府對蘇格蘭給予了較大的自治權力，包括容許他們有自己獨立的政府、1999年又增設了獨立的議會。這種體制對于保持國家統一而言，是一把雙刃劍。既一定程度上滿足了蘇格蘭地區人民的權利需求，使他們滿足于現有的體制，放棄對獨立的追求；同時，容易使他們在現有權力基礎上，不擴大自身的自治權利，乃至進一步擴大的要求——最終走向獨立。

第三，獨立派的許諾盡管比較美好，但是政策障礙頗多，實際上難以實現，蘇格蘭民眾比較成熟，不愿意盲目追隨蘇格蘭民族黨和獨立派。如果蘇格蘭獲得獨立，必然要成立一整套統治機構，這些額外的巨額開支必將會由蘇格蘭民眾支付。蘇格蘭銀行體系需薄弱，公共服務開支比英國平均水平高10%。如果沒有強有力的后盾，在遇到金融風險時，蘇格蘭只能削減薪資或公共開支。這將導致蘇格蘭人的生活水準會降低，卻沒有什么實質性的好處。蘇格蘭人并不會因為獨立就擁有更高的自由和生活水平。所以，獨立只是蘇格蘭一部分政治家和社會精英對權力的欲望，對蘇格蘭普通民眾而言，沒什么實際的意義。

第四，英國政府發動強大的攻勢，阻止公投獨立實現，所作出的許諾基本上滿足了蘇格蘭人受到格外尊重、獲得更多權益的心理需求。在這種情況下他們沒有必要去冒著更大的風險追求獨立。

最初，英國政府對蘇格蘭獨立的要求并沒有給予特別的重視，他們認為蘇格蘭通過公投不可能獲得獨立。因此，英國政府表現大度的君子風度，2012年10月15日，英國首相卡梅倫與蘇格蘭政府首席部長薩蒙德在愛丁堡簽署協議，同意蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國。此項協議內容經英國議會授權，法律效率更加確定。英國中央政府和蘇格蘭政府都表示將尊重公投結果。英國政府的基本想法是，通過舉行公投以及蘇格蘭民意否決的結果斷除蘇格蘭獨立派的幻想。

但是，到公投前夕，各種民調顯示，支持蘇格蘭獨立的比率日益升高，乃至出現獨立的比率超過不支持獨立比率的情況。這種狀況的出現，使英格蘭政府慌亂了手腳，在公投前夕，動員各種社會力量，力圖阻止蘇格蘭公投獨立成功。卡梅倫政府的有效政策不外乎有兩點，一是打感情牌，宣傳英格蘭人民熱愛蘇格蘭，不希望看到國家的分裂。二是打政策牌，卡梅倫首相急切地向蘇格蘭民眾許諾，如果不實現獨立，在公投之后就要馬上與蘇格蘭地方政府舉行談判，承諾給蘇格蘭更多的自治主權，給予更多的優惠政策。這兩點政策立竿見影，使動搖當中的一部分蘇格蘭選民轉而反對獨立。

舉世關注的緣由

在世界范圍內，俄羅斯有車臣人的地方獨立問題，法國有科西嘉獨立問題，美國有夏威夷獨立問題，加拿大有魁北克獨立問題，西班牙有加泰羅尼亞獨立問題，菲律賓有棉蘭老島伊斯蘭勢力獨立的問題等。這種情況說明，地方獨立運動在21世紀具有普遍性。而任何一個地方獨立運動的重大變動和走向都很容易成為全世界關注的目標。就英國蘇格蘭獨立運動而言，還有一些遭受全世界特別關注的一個特殊原因。

第一，英國在今天依然屬于世界大國，而蘇格蘭獨立公投如果獲得成功，英國的大國地位將徹底喪失，進而將改變整個歐洲的政治經濟和安全格局，對世界局勢也會產生一些難以預料的影響。蘇格蘭的土地面積約占全英的33%，蘇格蘭人口逾500萬人，占英國總人口的8%，蘇格蘭經濟占英國全部GDP的約9.5%。①英國的核潛艇部署在蘇格蘭，一旦蘇格蘭獨立，不僅英國的國土面積將縮小約三分之一，英國的核潛艇將被迫搬出蘇格蘭克萊德海軍基地，英國的戰略縱深將遭到削弱，英國核大國的地位將要受到嚴重損害。盡管蘇格蘭的經濟力量在英國僅占約十分之一，比例并不算高。但英國約80%左右的油氣資源來自于北海地區開采的油氣中，而近90%的油田和60%的氣田坐落在蘇格蘭領海。它的開發使英國成為歐洲國家中少有的“能源大國”，盡管這些油氣田的收入并沒有完全計入英國，而分了相當一部分給蘇格蘭，但畢竟計入“英國大陸架”內，英國也分得了相當的比率。而一旦蘇格蘭獨立，英國可能會損失其中的大部分稅收，不得不讓給蘇格蘭。更重要的是，英國將從此喪失自身的油氣能源保證。

第二，人們關注蘇格蘭獨立公投是在密切關注蘇格蘭公投能否開創出一種新的獨立模式。人們關注蘇格蘭的命運，蘇格蘭的未來命運走向系在這次獨立公投之中。更重要的關注點甚至可能并不是蘇格蘭自身的命運問題，而實際上是在關注通過公投獲得獨立的問題。因為蘇格蘭能否在這次公投中獲得獨立，關系到能否開創一種新的地方與國家分裂和獨立的模式問題。如果蘇格蘭因為公投獲得獨立，將為世界各地的分裂勢力指引一條新的分裂道路，即通過地方公投獲得自身獨立的道路，這將樹立一種新的獨立模式。因此，這種模式不僅受到各國中央政府政府的重視和憂慮，而且，更為獨立派政黨和政治勢力所重視。他們千呼萬喚，期待這種模式的成功和樹立。因為這種模式相對于武裝獨立和其他獨立模式而言，不僅代價最小，而且簡單易行，又符合當今時代民主、自由和人權的世界潮流。而有地方分裂勢力搗亂的各國中央政府對蘇格蘭公投格外關注，主要是擔心一旦蘇格蘭通過公投實現獨立，可能會像病毒一樣感染并鼓舞本國的分裂勢力，不僅增強他們的斗爭意志，也會給他們提供有價值的獨立途徑，使其成為效仿的典范。從這種意義而言，人們并不是真心關注蘇格蘭自身能否獨立的問題，而是關注蘇格蘭能否通過獨立公投開創一種獨立模式的問題。

蘇格蘭的前途與獨立公投的影響

盡管蘇格蘭沒有在這次公投當中獲得獨立，但這次公投卻不同凡響，對蘇格蘭獨立派而言，暫時的獨立失敗并不意味著永久地失去了獨立的機會，反而在這次運動當中，提高了蘇格蘭民族黨的威信和地位，不僅迫使英國政府在政策上要對其作出更大的讓步和妥協，而且，其黨員人數在公投失敗以后不僅沒有減少，反而大增，獨立派的力量進一步壯大。同時，對英國和蘇格蘭的關系帶來了深遠的影響。

第一，蘇格蘭在這次公投當中的地位獲得提高。英國政府不得不對蘇格蘭政府作出進一步的權力讓渡和妥協，給蘇格蘭地方政府更多的權力，給蘇格蘭社會在財政上更多的轉移支付，進一步提高蘇格蘭民眾的福利。雖然在短期之內能起到安撫蘇格蘭人心、避免其獨立的作用，但從長遠來看，更多的行政、司法和經濟權力方面的讓步，會讓蘇格蘭更具備趨向于實際獨立的狀態，這會使蘇格蘭獨立派在以后發動獨立運動的進程當中障礙更小、更少，更容易走向一步之遙的獨立。

第二，通過這次獨立公投，使蘇格蘭獨立派和蘇格蘭傾向于獨立的民眾認識到了自身所掌握的資源、及其所具有的潛在力量。蘇格蘭少數獨立派精英為了自身的利益，必然持續不斷地煽動與蠱惑蘇格蘭民眾繼續趨向于獨立運動，給英國中央政府帶來長遠與持久的壓力。一旦英國中央政府出現某種變故或政策失誤，將可能帶來再一次的公投獨立運動的出現。因此，蘇格蘭獨立的危機僅僅是暫時緩解，而不是根本消除，獨立的危險和趨向將長期存在，英國中央政府將面臨著長遠的蘇格蘭獨立的壓力。

第三，當蘇格蘭地方自治權力擴大以后，將引發威爾士和北愛爾蘭的連鎖反應，他們也將向英國中央政府要求擴大地方自治權力，英國政府將面臨兩難選擇。給與他們權力將使聯合王國的權利趨于分散化，出現尾大不掉的局面，英國將變成一個越來越難于集中全力的國家，英國在歐盟內部的作用和地位將要明顯下降。英國作為世界大國的效率將遭受持久、甚至是根本性的削弱；而如果不下放權力，這些地區的獨立派和不滿情緒與力量長期醞釀并持續，可能會醞釀和促進類似于蘇格蘭獨立公投這樣新獨立運動的快速出現。

第四，蘇格蘭獨立公投的失敗對國際和中國的分裂勢力是一次嚴重的打擊。這對于一些分裂和獨立勢力而言，意味著以公投作為獨立模式和期盼的想法并不現實。當然，這也并不意味對分裂勢力而言，公投的做法就完全沒有參考意義，而只能作為退而求其次的選擇，沒有能夠起到鼓舞他們分裂士氣的作用。

第五，獨立公投作為英國的內耗，有驚無險地度過，英國中央政府不必過于分心于本國的分裂問題，保證了英國得以繼續在較長的時間內維持一個盡管已經陷于衰落，但卻又是“百足之蟲死而不僵”的世界一流大國的地位。

第六，對于蘇格蘭民眾而言，獨立公投的失敗使他們得以長期維持平穩、安定的生活。同時提高了中央政府對本地方社會和民生的重視，英國中央政府權力的部分讓渡、財政轉移支付的提高，都會給蘇格蘭民眾的生活與社會福利改善帶來實際的好處。因此可以說，獨立失敗，蘇格蘭民眾成了最大的受益者。如果獨立成功，蘇格蘭社會和民生可能將陷入長期的不安與動蕩之中。

（作者為外交學院國際關系研究所教授、博導）

【注釋】

①漢新：《蘇格蘭對于英國的重要性：堪比美國德州》，騰訊網2014年9月18日。

責編/譚 峰 美編/于 珊

【延伸閱讀】

蘇格蘭獨立公投事件始末

·2012年10月15日，英國首相卡梅倫與薩蒙德在愛丁堡簽署協議。根據協議，蘇格蘭在2014年秋季舉行公投，決定其是否脫離英國。經英國議會授權，蘇格蘭議會有權組織2014年獨立公投，英國中央政府和蘇格蘭政府都表示尊重公投結果。

·2013年3月21日，英國蘇格蘭政府首席部長薩蒙德宣布，蘇格蘭于2014年9月18日舉行獨立公投，以決定蘇格蘭是否脫離英國獨立。蘇格蘭政府當天向蘇格蘭議會提交獨立公投法案，內容涉及公投的具體安排，包括公投日期和開支等內容。公投法案需要經過蘇格蘭議會的批準。

·2014年8月5日，蘇格蘭第一大城市格拉斯哥，蘇格蘭政府首席大臣亞歷克斯·薩蒙德走上電視辯論講臺。彼時，距離蘇格蘭獨立公投僅有一個多月，在之前的民調中，反對獨立的受訪者比例一直明顯多于支持獨立者。對于薩蒙德和他所領導的蘇格蘭民族黨而言，電視辯論是終結英格蘭和蘇格蘭超過300年“聯姻”的最后機會。

·2014年9月18日上午7時起，蘇格蘭公投開始進行，一直進行到晚上10時，蘇格蘭520萬人口，有400萬人登記投票，包括16和17歲的青少年。

·2014年9月19日，蘇格蘭獨立公投落下帷幕，蘇格蘭人民以55%的支持率選擇留在英國。蘇格蘭首席部長薩蒙德發表講話承認失敗，稱接受蘇格蘭人民的意愿。

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