政府征地緣何引起沖突

黨國英

與土地有關的嚴重社會沖突不時發生，令人深思。其實，一個國家會不會長期大范圍發生土地糾紛，特別是發生政府與農民之間的土地沖突，是有規律可循的。理解好這種規律，有助于我們減輕甚至避免嚴重的社會沖突。以下討論旨在揭示這種規律。

第一，當土地實際所有權是公有性質，而土地的使用又涉及商業領域時，容易發生糾紛。早期美國在向西拓展過程中，涉及到所謂公地分配，便引起長時期的地權沖突。西部的廣袤土地由聯邦政府或州政府所有，但土地的實際占有與使用者多是農民。農民在申訴土地權利過程中，與政府的關系不可能是市場交易關系，而是一種政治角逐。這種沖突最終以政府讓步終結。在中國，農民土地在法律上歸集體所有，集體所有制被看做公有制的一種形式。從政府的立場看，發展經濟符合公共利益的要求，所以，當經濟發展需要農民的土地時，農民作為公有土地的使用者，應該將土地交出來。這種關系難以被看做是市場交換關系，因此，政府方面認為自己給農民的支付，不是一種交易的對價，而是一種補償。既然是補償，就難以在雙方建立一種基于市場關系的交易契約，公正的觀念很難形成；補償的多少，就會看政治格局的許可。若政府方面自認為有可利用的政治資源，就有可能盡量壓低補償的水平。在農民方面，也有可能盡量通過集體行動提高自己的政治壓力，把補償水平盡可能提高。這種本來的經濟關系一旦轉變為政治關系，就容易增大不確定性，甚至引起沖突。

第二，如果在經濟領域變換土地權利，政府與農民按市場原則行事，政府尊重農民的土地財產權，并把土地看做可交易的要素，由市場發揮決定性作用，情況就又有所不同。從一般的農業用地的交易規律看，中國征地的補償費如果看做市場的交易價格，其實并不算低；一些情況下還高于市場化國家的交易價格。通常，農地交易時如果不轉變用途，一般是年租的8倍左右。中國的地租本身就比較高，往往在農業純收入的一半以上。即使按照這樣的水平，政府所支付的征地補償費也大多超出地租的8倍以上。據筆者掌握的資料，在市場化水平比較高的國家，若農地沒有被劃入農業保護區，在這種農地實際轉變用途并出售時，地價會比較高，但一般是農業地租的30至150倍，例如，若1畝地的地租是500元（已經比較高了），地價應該在1.5萬至7.5萬元之間。至于農地轉變用途后進一步交易所產生的“溢價”，即使在市場經濟發達國家，一般也不認為要歸農民所有。這種在我們看來很低的土地交易價格，并沒有引起沖突，是因為交易按市場原則進行，農戶一般會接受這種價格。但這里要特別指出，如果是農民的宅基地進入市場交易，因為它本來是建設用地，且有一定的基礎設施配套水平，無論采取什么樣的交易機制，理應獲得一個超過一般農地的交易或補償價格。

第三，很多國家合理配置土地產權結構，推行多元化的土地所有權，也減輕了政府征用土地的壓力。廣義地說，任何類型的土地使用都與公共利益有關。農地保持用途不變，也符合公共利益的要求。所以，公共利益不是一個征用土地的好借口，尤其不是強制征地的好借口。通常，在市場發達國家，只有建設公用設施需要土地時，才發生征收土地的問題。其他商業性用地，無論它與公共利益有多大關系，都可以在政府規劃約束的基礎上，通過市場辦法來完成地權轉換，政府不必征地。這樣一來，發生沖突的可能性也大大降低了。

第四，在合理的規劃理念之下，可以允許“釘子戶”存在，又大大減少了涉地沖突的可能性。例如，交通樞紐等重要控制性設施可以先于城市建設，地價不至于被哄抬起來，政府購買土地的市場價格不會高。若政府出價略高于市場價格，而且考慮購買行為對周邊利益相關人的影響，會容易買到土地。一些國家雖然也規定，在關鍵控制性公共設施建設選擇地點有唯一性、不可更改時，政府可以按嚴格程序強行購買，但現實操作中因為價格到位，強行購買極少發生。對于此種情形以外的更廣大的其他建設用地，政府可以僅僅出臺“負面清單限制”，給土地的所有者以選擇權利。政府不需要擔心一條街道上有幾個“釘子戶”而妨礙城市景觀。即使多數官員或百姓認為一個“釘子戶”的行為所引起的城市景觀不是他們所喜歡的，也不必祭出“公共利益”的旗幟，采取“拔釘子”的極端行為。人們應懂得，公共利益極容易成為多數人的話語霸權，它一旦成為踐踏少數人權利借口，最終會有越來越多的人逃不過“少數人的命運”。如果有這樣的土地用途管制與土地分區規劃理念，由官方強制拆房征地的可能性就幾乎沒有了。

第五，土地管理的法治保障，是防止嚴重涉地沖突發生的最后防線。如果以上講到的幾個層面的問題能夠解決，一般不會發生大的涉地沖突。但是，在任何國家都會有鐵桿的不合作者，這會導致難以解開的僵局。這個時候，訴訟是免不了的。與土地有關的權利變換，當市場失靈時，不能靠臺下的政治手段解決問題，要放在法律平臺上亮相。訴訟的過程，也是溝通的過程，是張揚正確理念的過程，這都會增大妥協的可能性。

總的來說，避免嚴重的涉地沖突，需要深化改革。當務之急是要做這樣幾方面的政策調整：

一是大幅度收縮征地范圍，僅僅在公用設施占地時考慮征地，并用競爭性的選地策略，參照市場價格向農民支付對價。征地要有“正面清單”，清單外的土地不能征收。一般的城市建設需要有“負面清單”，開發主體可以是農民或農民的合作組織，只要不碰觸負面清單的紅線，政府應該給農民自主權。

二是不能再讓村干部做土地交易的“掮客”，堵死村干部的腐敗通道。幾乎所有嚴重的涉地沖突，都有村干部腐敗的影子。在土地權利變換時，除非村莊的公用土地，對其他土地，特別是農民的承包地，村干部不得插手過問。要支持“一對一”的土地交易談判，不能隨意搞“少數服從多數”。

三是要改革土地規劃管理體制。在城市規劃工作中，要適當壓縮公共用地比例，擴大居民住宅占地。不能再依靠人為限制住宅用地供應來維持土地高價，不能讓市民購買高價房來支撐土地財政。可以把居民住宅用地占城市建成區的比重提高到45%左右，讓地價和房價逐步下降，減少農地轉用時的“溢價”，以減輕土地征收中的利益誘惑。

四是盡快推出房產稅，合理設置土地增值稅，以擴大地方財源，使地方政府不再依靠土地溢價支撐城市建設，使土地財政轉型為完備的公共財政。這項改革也將大大減小地方政府的征地沖動。