基層科技創新體系基本理論研究

孫占+張玉賦+湯淏

區域創新體系是國家創新體系的重要組成部分，是國家創新體系在區域層次上的延伸，為提高區域創新能力、增強區域競爭力提供重要保證。基層科技創新工作是區域創新體系建設的基礎環節和國家創新體系的基本單元，為國家創新能力提升發揮基礎性支撐和保證作用。我國區域劃分包括多級行政管理單位，其中縣（市）行政建制是國家行政體制的基本單元，屬于基層范疇，涵蓋了我國90%以上的國土面積和75%以上的人口數量，在國民經濟總量中占有舉足輕重的地位，是科技第一生產力轉化為現實生產力的重要前沿陣地。加強基層科技創新工作是完善區域創新體系，建設創新型國家的內在要求，是國家發展戰略的重點和提高綜合國力的關鍵。

改革開放以來，我國對基層科技創新工作的重視曰益提高，工作力度不斷加大，基層科技創新管理水平日漸提升，但總體上創新驅動發展理念尚未完全確立、服務基層的科技人才明顯缺乏、新型社會化農村科技服務體系還不完善等問題在基層仍廣泛存在。基層科技創新發展有其不同于其它區域范疇的特點，一般區域創新體系理論往往難以充分說明基層科技創新發展存在的深層次問題和解決之道。因此，極有必要對基層科技創新體系的基本理論問題進行深入研究。

1 基層科技創新體系的理論基礎

1.1 技術創新理論

美籍奧地利經濟學家約瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）是第一個系統研究技術創新的學者，他把技術創新定義為一種新的生產要素重新組合以及新的生產函數建立的過程，并認為其在很大程度上受到政府、科技體制環境和科技政策等因素的影響。他在1912年出版的《經濟發展理論》中創造性地提出，不是資本，也不是勞動力，而是技術創新，是資本主義經濟增長的主要源泉。美國經濟學家蘭斯·戴維斯（Lance Davids）和道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）較早開始了對技術創新外部環境的制度分析，認為制度創新決定技術創新，好的制度選擇會促進技術創新，不好的制度設計將扼制技術創新或阻礙創新效率的提高。

1.2 區域創新體系

區域創新體系是一個新興概念，主要來源于國家創新體系理論，屬中觀概念。國外學者魏格（Wig）認為，廣義的區域創新體系應包括生產企業群、教育機構、研究機構、政府機構和創新服務機構。國內學者融合我國的具體實踐，將區域創新體系概括為，一個區域內企業、大學及研究機構、中介服務機構以及政府組成的網絡系統。區域創新體系由組織要素和制度要素兩類構成，組織要素主要包括企業、公共研究機構、教育培訓機構、政府機構、金融機構、中介組織及基礎設施等主要載體。政策制度要素主要包括區域創新戰略、知識產權制度、科技評價制度、政府補貼政策，政府宏觀調控、技術市場等，是調控創新活動的主要手段和工具。在諸多組織要素中，企業處于中心地位。高校科研院所是重要的技術創新動力源。政府是區域創新體系的特殊要素，是聯系組織要素與制度要素的紐帶。金融機構是創新活動的資金提供者，科技基礎設施是創新活動的條件支撐系統。

1.3 政府管理理論

公共管理理論是在經濟社會互動中發揮政府職能作用的理論基礎。在國外，20世紀40年代末的公共選擇理論（Public choice theory），開始使用經濟學的觀點對政府組織運行情況進行考察，20世紀80—90年代的新公共管理理論，是當代國外行政改革的主要理論基礎，主張引進市場機制來完善政府公共組織。在我國，基層政府主要指縣（市）級及以下行政建制政府。從職能看，它是國家的基層行政機關。從作用看，它是我國經濟社會生活中宏觀和微觀的結合部，是國家和政府聯系廣大人民群眾的重要紐帶與橋梁。它既是黨和國家方針政策的執行載體，也是一個區域內的政治、經濟、文化和社會事務的管理機構，既具有與國家一致的統一性，又有自己相對的獨立性。

2 基層科技創新體系內涵特征

2.1 基本內涵

從廣義角度看，基層科技創新體系囊括基層科技創新活動所涉及的全部，包含基層科技創新的組織與管理系統、環境系統及目標系統，屬于系統的系統。基層科技創新體系的組織與管理系統，是基層科技創新所涉及的企業、高校科研院所等科研機構、金融等中介服務機構和基層政府等主體要素及其相互作用，帶有本地特色、綜合開放的組織網絡系統。基層科技創新體系的環境系統，包括科技資源環境、法律制度環境、社會輿論環境、基礎設施環境等。基層科技創新體系的目標有多個層次，在縣（市）行政單元層面，其目標是通過有效吸收、整合縣（市）內外的科技和創新資源，促進縣（市）內廣泛開展科技創新活動，應用、普及和推廣創新成果，提升縣（市）競爭優勢，進而促進縣域經濟社會發展。在區域和國家層面，其目標是整個區域和國家的科技進步、經濟發展和創新能力提升，低層次的目標和高層次的目標相互統一，構成基層科技創新體系的一個目標體系。

基層科技創新體系所涵蓋的各個系統之間并不是相互割裂的，而是相互作用、相互促進、相互融合，構成一個相對獨立、自我發展的體系。本文所指的科技創新體系，并非廣意上的“系統的系統”，而是其中的主體系統即基層科技創新組織與管理系統，本文稱其為基層科技創新組織與管理體制，屬于狹義上的基層科技創新體系。廣義定義下的基層科技創新體系環境系統，成為基層科技創新組織與管理體制的運作環境，廣義定義下的基層科技創新體系目標系統，也成為基層科技創新組織與管理體制的多重目標。基層科技創新體系是區域創新體系的重要組成部分，是國家創新體系的基礎環節，在建設目標上與區域和國家創新體系建設一致，以科學與技術的互動創新以及創新成果的產業化應用為特征，通過行政區域內外人才、知識、技術、專利、資金、信息等創新資源的有效配置，促進區域經濟、社會可持續發展，為促進農村農業科學發展、全面建設小康社會、建設創新型國家提供有力支撐和保證。

2.2 基本特征

1）基礎性。縣乃國之基，民乃邦之本。基層科技創新體系在國家創新體系中處于基本層次，是創新型國家建設的區域基礎和基柱。基層科技工作直接面向企業和廣大農民，服務覆蓋面大、涉及面廣，是科技經濟結合的一線戰場，是區域創新體系的基礎環節，是國家創新體系的基本單元，為我國（縣）市乃至整個國民經濟的結構調整與發展方式轉變，加快建設全面小康社會和創新型國家發揮基礎性作用。endprint

2）地域性。與國家、省及地市的科技活動不同，縣（市）科技活動重點是引進適合本地經濟需求的相關科學技術，因而表現出很強的地域性特征。基層本身是一個特定的縣域空間，區劃非常明確，不僅有固定的地理區劃，而且在一定時期具有相對穩定性、獨立性，在一定空間內具有完全的功能和一定的決策與調控權限。地域性特征，體現了基層科技創新活動重點滿足技術的適應性轉化和本地化推廣目的，強調科技成果的本土化和產業化，以技術應用支持本地特色優勢產業的發展。

3）開放性。作為國家創新體系的組成部分，基層科技創新體系與本地及該地以外經常進行各種聯系，與外界環境進行資源和能量交換，進而保持和發展體系本身。基層科技活動主體往往是不完備的，相當多的縣（市）一級區域內沒有大學和科研院所等科研活動主體，這決定了基層科技創新能力建設不能封閉自守，要重視引進外來先進理論、成果、方法和技術，同時配合上級科技部門的宏觀指導和統籌協調，實現資源整合、成果貢獻。

4）完整性。麻雀雖小，五臟俱全。現代科技創新的重大課題都具有廣博性、多結構性、多分支性特征，往往需要社會多方面支持，科技創新管理既是科技系統內部工作，又是全社會的進步事業，既是科技創新活動，又是科技創新經濟化，既有科技創新項目，又有科技創新產業化工作。基層縣（市）雖小，但基層經濟涵蓋農業、工業和服務業，有比較完善的產業體系，即使從農業產業內部的產業鏈看，也包括產前、產中、產后的諸多環節和各類行業。另外，基層科技工作不僅僅是科技部門的工作，更是一個涉及多個政府管理部門、多個領域的綜合性工作。

5）復雜性。基層區域內絕大多數土地和人口屬于農村，“三農”問題是基層發展的核心問題。隨著工業化、城鎮化的發展，大量農業人口涌向城鎮，基層科技創新面臨著三大挑戰：一是如何在農業勞動力不斷外流的情況下推動農業技術創新；二是如何引導、推動優秀人才向農村等基層流動，提高創新能力；三是在快速城鎮化過程中，如何務實、有效、長遠地做好科技創新規劃部署工作。

3 基層科技創新體系運作體制

3.1 主體要素

1）企業。在經濟學范疇中，企業一般是指以營利為目的，運用土地、勞動力、資本和技術等各種生產要素，向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的具有法人資格的社會經濟組織。在基層科技創新系統中，企業是技術創新的核心主體，是市場機制作用的承擔者和實施者，企業將市場創新需求傳遞給高校科研院所，將科研院所的科技創新結果應用于生產，轉化為商品，并推向市場轉化為價值。我國改革開放以來，縣（市）中小企業發展很快，隨著經濟社會的發展、科學技術的進步和國際國內競爭環境的日益激烈，從過去單純的制造加工向創新驅動發展轉變加快，科技創新成為推動區域經濟增長的重要力量。

2）科研機構。基層科技創新體系主體構成中的科研機構包括高校、科研院所等從事科技創新研發的機構。大學是我國培養高層次創新人才的重要基地，是我國基礎研究和高技術領域原始創新的主力軍之一，是解決國民經濟重大科技問題、實現技術轉移、成果轉化的生力軍。社會公益類科研機構要發揮行業技術優勢，提高科技創新和服務能力，解決社會發展重大科技問題。基礎科學、前沿技術科研機構要發揮學科優勢，提高研究水平，取得理論創新和技術突破，解決重大科學技術問題。在基層科技創新體系中，高校科研院所等科研機構集聚了最為豐富的科技創新人才，擁有科技創新所必須的實驗設備、實驗材料等科研條件，是科技創新成果的供給者，通過技術轉讓、合作研究、委托研究等形式向企業提供應用技術，同時向企業、社會培養、輸送各類創新創業人才。

3）中介機構。科技中介機構是科技服務體系的主要力量，是國家創新體系的重要組成部分，面向社會開展技術擴散、成果轉化、科技評估、創新資源配置、創新決策和管理咨詢等服務活動，在有效降低創新創業風險、加速科技成果產業化進程中，能夠提高科技創新的運行效率和效益，發揮著不可替代的關鍵作用。目前，我國已基本建立分層次的科技創新服務體系，但總體上現有的絕大部分科技創新服務機構由政府資助創辦，科技社會化服務體系中，現有專職服務機構數量少、覆蓋面窄、功能單一，沒有真正形成產業化和規模化，難以滿足中小企業日益增長的科技創新服務需求。

4）基層政府。政府在基層科技創新體系中主要承擔“協調者”的角色，不直接參與科技創新的具體活動，負責為科技創新提供并維護良好的軟、硬件環境，在必要時組織和優化系統結構，引導其它主體要素的行為。政府作為社會公共權力的代表者、掌握者和執行者，其決策直接反映政府對社會規則、規制的認知水平和執行程度，合理有效的政府行為是現代社會解決市場失靈問題的有效途徑，因而被稱為“看得見的手”，調節著整個國家社會經濟運行，直接影響著基層科技創新體系的構建。同樣，政府也有助于基層創新實踐活動的開展，它不僅能夠為基層科技創新提供政策、制度傾斜，也能夠為區域創新提供資金、技術支持，是推動區域創新生態系統運作的重要動力。

5）人才。科技創新的微觀主體是人，一切科技創新活動最終都是由具體的人才組織完成的。在生產力構成諸要素中，人才是決定性因素，是最活躍的先進生產力。根據《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》的定義，人才是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動并對社會做出貢獻的人。人才是其它資源的開發主體，人才的使用是一個不斷增值增能增效的過程，人才資源是開發價值和潛力最高的資源。在當代世界科技發展的澎湃大潮中，國家核心競爭力越來越表現為對智力資源和智慧成果的培育、配置、調控能力，表現為對知識產權的擁有、運用能力。基層科技創新體系建設完善的關鍵，在于最大限度地集聚人才、使用人才，激發人才的創造活力，不斷創造新的科技創新成果。

3.2 創新環境

3.2.1 科技資源環境

科技資源環境是人類從事科技活動所利用的各種物質與精神財富的總稱，是科技創新的物質基礎，也是提高經濟社會發展速度、質量和效益的重要保障。科技資源環境包括人才、資本、科研機構等創新資源的擁有狀況，越是科技創新資源富集的地區，其基層科技創新體系就越完備，科技創新能力和經濟社會的持續發展能力也越強。在我國，基層科技資源主要具有以下特征：endprint

1）動態性。在不同的創新主體視野中，在不同的行政區域中，在不同的創新理念指導下，在不同的政策和宣傳氛圍下，科技資源存量是不同的。

2）不確定性。科技資源創新能力的釋放，關鍵在于利用和配置資源的機制是否有效，尤其是是否有能夠充分釋放科技人才資源創新潛能的政策制度，應當避免落后制度帶來的科技資源錯配、效用利用不足等問題，使資源的科技性價值得到充分發揮。

3）網絡性特征。隨著經濟全球化和開放型經濟的發展，單一科技資源、同質科技資源難以產生重大創新，各類科技創新資源跨國界、跨領域、跨行業加速流動，形成了縱橫交錯的網絡系統，需要規劃構建互補性的網絡溝通機制，才能發揮科技資源的巨大效用和互補資源的合力效應。

4）不同的科技資源與創新主體之間的聯系強弱不同。創新是合力作用的結果，既要注重各種科技資源與創新主體之間的連接關系，更要注重創新主體與各種資源之間的連接關系。

3.2.2 法律制度環境

基層科技創新法律制度環境是國家科技創新政策法規的基層化，包括有關科技創新政策與法規、管理制度、市場和服務規范等，其完善與否關系到能否充分激發科研人員的創新積極性，關系到科技創新成果能否及時轉化為現實生產力，基層政府要通過實行財稅優惠等政策，為區域科技創新創造良好的制度環境。美國創新活動的成就很大程度得益于其成熟的知識產權制度及其不斷創新。我國現行的科技創新法律體系存在的首要問題是知識產權保護制度、執行方式有待進一步完善。知識產權保護制度是鼓勵社會科技創新最基本的制度，但目前我國知識產權保護制度尚不健全，并且隨著高新技術的飛速發展，知識產權案件呈現出明顯的復雜性、技術性，處理難度往往大于其它類型案件，尤其是發明專利等涉及高新技術成果的糾紛案件，法律問題和技術問題呈現高度融合的特征，使知識產權保護難度愈來愈大。

3.2.3 基礎設施環境

基礎設施環境包括交通、動力能源設施，還包括公共信息網絡基礎設施、通訊設施、公共圖書館設施、信息平臺等基本條件，同時還涵蓋了各層次的教育培訓體系、高技術風險投資體系等，是政府落實科技規劃政策的載體，能夠間接推動基層科技創新活動的開展和區域科技創新能力的提高。基層科技創新基礎設施環境建設，是基層政府發揮調控作用，促進社會科技創新的重要手段之一。從現實情況看，我國基層創新活動的產品品種較多，但真正具有較強競爭優勢的還不多，高新技術還未成為帶動經濟跨越增長和企業裂變發展的主導因素。公共技術服務平臺建設相對滯后，對產業技術進步的拉動和支撐作用不明顯。科技基礎條件薄弱，投入不足，加之人才資源匱乏，導致企業自主研發能力不強，難以形成技術水平高、品牌叫得響的高新技術產品群。

3.2.4 社會輿論環境

社會輿論環境是科技與經濟發展的重要軟環境要素之一，是新時期科技工作的重要組成部分，在傳播先進文化、營造創新環境、推動科技進展中發揮著不可替代的作用。社會輿論環境主要是指社會對待人才、對待創新的態度，在很大程度上影響著整個社會創新工作的推進。建設良好的社會輿論環境，一方面必須認清科技發展對經濟社會事業建設的重大意義。科技創新不但可以提升人們的創新意識、協作精神和解決實際問題的綜合能力，而且可以促進行業合作、競爭、積極向上的良好氛圍，激發人們的創造思維和奮斗精神，提高社會的生產效益、經濟效益和生態效益。另一方面，要充分認識社會發展對于科技創新的重要作用，良好的社會環境，能夠形成激發全民創新創業的良好氛圍，促進科技創新生產、加快科技成果應用，形成各方力量共同推動科技進步的強大合力。

3.3 運行機制

基層科技創新體系是一個開放系統，各主體要素與創新環境之間相互作用、交流互通。在系統中，政府發揮組織領導、營造環境、協調服務、資源配置和基礎建設的作用，企業發揮技術創新的主體作用，高校和科研院所等科研機構發揮集聚人才資源、建設科研條件、實施研發創新，為企業、社會提供科技創新成果供給的作用，金融等中介機構通過資金中介、技術中介、信息中介和人才中介職能，發揮連接企業和科研機構、促進科技創新順利開展的媒介作用。創新環境即基層科技創新體系的運作環境，為各主體的整體創新活動提供科技資源、法律制度、基礎設施和社會輿論環境，并且與創新主體之間互相促進、共同發展。企業、高校科研院所、金融等中介機構、政府和創新環境之間，圍繞本地特色產業，相互交織、相互作用、相互促進，實現科技成果的創造、引入和應用，產品和服務的生產、交易和變現，形成自我發展、開放互聯的有機系統。

4 基層科技創新體系建設的總體思路

在我國，存在2 800多個縣級行政單位，在如此龐大的行政單元集合中構建基層創新體系，將面臨許多問題和挑戰。在我國市場經濟體制尚不完善的條件下，政府作為基層科技創新活動的管理者、服務者、協調者，必須在建設基層科技創新體系中發揮最主要的能動作用，明確思想、理清思路、確定目標，科學有效地使用各項調控手段，加快建設基層科技創新體系。

4.1 指導思想

建設基層科技創新體系，要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大精神，按照加快推進城鄉經濟社會發展一體化的要求，在工業化、城鎮化的深入發展中同步推進農業現代化，堅持以服務科學發展主題，增強自主創新能力、加快轉變經濟發展方式為主線，以推進提高基層科技創新能力和新型農村科技服務體系建設為重點，以體制機制創新為動力，以地方為主體，引導科技、資金、人才等要素向基層縣（市）優勢和特色產業聚集，使縣域經濟社會發展真正轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。

4.2 基本思路

建設基層科技創新體系要從我國國情出發，遵循基層縣（市）科技工作的基本特點，注重服務縣域經濟社會發展、服務“三農”，為社會主義新農村建設提供強大的科技支撐。注重統籌城鄉發展，加快形成省、市、縣、鄉四級聯動的科技工作格局，引導創新力量服務縣（市）發展。突出改革創新，大力推進理念創新、體制創新和工作模式創新，把自主創新和科技成果轉化運用擺在基層科技工作的重要位置。堅持分類指導，針對不同地區的發展特點和現實基礎，實行差別化指導，支持各地探索符合自身特點的科技進步與創新道路。強化能力建設，統籌配置科技創新資源，充實科技管理服務力量，改善基層科技工作條件，引導各方積極參與支持基層科技創新。

4.3 總體目標

企業在基層科技創新活動中的主體地位更加凸顯，市場的決定作用得到充分發揮，基層政府的科技創新服務能力大大提高，鼓勵創新、尊重創造的社會文化得到廣泛弘揚。基層科技創新開放發展，科技資源向基層集聚，創新人才向基層匯集，產學研用充分結合、良性互動，科技成果向現實生產力加速轉移，科技、人才、資金良性互動，知識產權保護制度日益完善并在基層得到切實執行，基本建成與國際接軌的科技創新風險分擔和利益共享機制，基層科技創新能力持續提升，為地方經濟轉型升級提供有力支撐。

（摘自《科技進步與對策》2014年第7期）endprint