高低落差

張琰+劉亞晴

戶口，被視為“中國第一證件”，一個人從出生到死亡，事事與之相關。新中國戶籍制度改革形成于計劃經濟時代，對國家推進工業化進程、調控人口流動作用巨大，但在經濟與體制的雙重轉軌下，這一制度的消極影響也越來越明顯。過去30年，我國對戶籍制度多次改革，但改革的速度與公眾期盼仍有不小的距離。

2014年7月24日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全國新一輪戶籍制度改革大幕拉開。中共中央總書記習近平在會議上指出，戶籍制度改革要“因地制宜地實行差異化落戶政策”。

根據國家統計局《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，全國人戶分離的人口為2.89億，其中流動人口為2.45億。而國家衛生計生委《中國流動人口發展報告2013》顯示：“2010年第六次人口普查時，新生代流動人口已經超過流動人口半數，總量達1.18億。全國流動人口動態監測數據顯示，2012年流動人口的平均年齡約為28歲，他們外出年齡更輕，流動距離更長，流動原因更趨多元，也更青睞大城市。在有意愿落戶城市的新生代流動人口中，超過七成希望落戶大城市。”

此番戶籍改革的目標，一是有序推進農業轉移人口市民化，二是基本建立新型戶籍制度。改革的實際進程究竟如何？《瞭望東方周刊》通過梳理全國27個省會城市的最新落戶政策，試圖“測量”出各個城市設置落戶門檻的“尺寸”，并探究影響地方落戶政策的因素。

省會中廣州、杭州、西安落戶門檻最高

過去30年，從中央到地方，新出臺的實質性城市落戶政策并不少，開辟了多條城市落戶渠道，并放寬了某些渠道的落戶條件，如新生兒可隨母或父落戶、購房落戶，城市落戶從以指標控制為主轉向以準入條件控制為主，在某些大城市以居住證代替暫住證并將居住證與常住戶口接軌等。

尤其是近幾年，地方版的戶籍新政不斷出臺，各地差別化的落戶政策相繼落地，呈現出地區差異。

一般而言，城市落戶渠道分為投資、就業、家庭團聚、特殊貢獻和其他渠道等。由于家庭團聚、特殊貢獻和其他渠道，在各地落戶政策的差別不大，且涉及人數較少，因此本刊在分析各地落戶政策上，重點只關注前兩個渠道：投資和就業。

所謂的投資落戶，是指通過在戶口遷入地投資一定的額度來獲取當地常住戶口。這一形式最早出現在20世紀80年代末的安徽，當時安徽省某地方政府出臺了出售城市戶口的政策，隨后在湖北、河南和江蘇等地的小城鎮也推出了這種戶口政策。

此后又出現了一種介于常住戶口與居住證之間的過渡性戶口，即藍印戶口。上世紀90年代，藍印戶口在全國各地的中小城市大規模盛行，上海和深圳兩個特大城市也分別于1994年和1996年推出了此類政策。雖然藍印戶口持有者可以享受部分戶口所在地的居民權利，但在教育、社會福利等方面仍與戶籍人口存在著較大差別。

1998年，《國務院批轉公安部關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》（以下簡稱《通知》）中明確提出，“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶”。《通知》出臺后各地均按照當地情況制定了投資、納稅、購買商品房達到一定金額可以取得當地常住戶口的政策。

投資落戶渠道反映出的是地方政府對于資金、資源的爭取。

所謂就業落戶，則按照學歷和工作技能的要求，分為人才引進和普通就業兩類。其中人才引進類落戶對于申請者有較高的學歷要求，一般由當地人事部門受理，而普通就業落戶更側重于在工作資歷和技能方面對申請者進行篩選，其手續一般由當地公安機關受理。

就業落戶渠道反映出地方政府對于技術和人才的爭奪。

復旦大學社會發展與公共政策學院曾對我國主要城市的落戶門檻作了數據分析，根據評價指標的測算，對這些城市的落戶門檻高低作出排名。

在這個評價體系內，省會城市落戶門檻從高到低的前十名城市依次是：廣州、杭州、西安、濟南、南京、南寧、海口、福州、成都、武漢。（注：因拉薩沒有相關數據，在排名中未體現）。

從排名來看，落戶門檻高的省會城市一般是綜合實力強、落戶需求大、經濟發展較好的一線城市；從地域分布來看，落戶門檻高的省會城市主要位于東部地區；落戶門檻低的城市則相對集中在中西部地區。

這表明，在自然環境、地理區位以及政治、經濟發展水平等多重因素作用下，各城市設置落戶門檻時呈現出較大差別，經濟發展水平高低與落戶門檻高低似乎成正比，同時流動人口比例越高的城市，落戶準入條件也會越高。

調整落戶政策“曲線救市”

雖然城市落戶政策呈現多元化趨勢，但各地的政策焦點，仍然無一例外地指向了財富和人才。

戶籍管理權限由中央下放到地方，因此地方政府在設置落戶條件時，目標必然是“吸引實現轄區經濟增長所需的生產要素”。

以投資落戶的渠道為例，在一些城市，購房是可以落戶的，但購房落戶的具體要求，各地政策不盡相同。

從各地最新的落戶政策看，對購房面積或金額要求最低的是中部城市鄭州——所購房屋建筑面積不小于56平方米即可以遷入兩人戶口；緊隨其后的是西寧和南京，都要求購房面積不小于60平方米；對購房面積要求最高的是西部城市昆明，主城區及呈貢縣購房120平方米以上才可申請本人、配偶和未成年子女落戶。

而南昌、太原、長沙等中部城市對于購房落戶則沒有面積或金額的要求，只要擁有一套產權房屋，就可以辦理本人及共同生活的直系親屬落戶手續。

落戶政策中不涉及購房的省會城市只有一個——西安。

事實上，落戶政策的制定會受到諸多因素影響，比如房地產市場。

2011年2月21日，河北省石家莊市政府公布了限購措施，3天后，石家莊市公安局就公布進一步放寬戶籍的政策，規定“只要在石家莊市區或縣（市）城區合法經營、依法納稅六個月以上；連續繳納養老保險六個月以上；連續務工六個月以上的省內人員都可以辦理落戶手續。”這與一年前出臺的“市區連續工作并繳納基本養老保險費五年以上”落戶政策相比，門檻大幅度降低。這一“史上最低落戶門檻”也被解讀為政府“曲線救市”的表現之一。endprint

這種調整落戶政策“曲線救市”的做法，在2014年更為突出。

4月1日，南昌市出臺的《關于進一步深化戶籍制度改革的實施意見》正式實施，新規定顯示，在南昌投資30萬元以上購買非住宅物業，就可申請落戶。

5月29日，海口市政府常務會議也通過了《關于促進房地產市場健康發展的實施意見》，放寬海南省戶籍購房者在海口購房落戶政策：購單套房面積120平方米以上可落戶5人。

另據媒體報道，截至目前，廣東省及杭州、寧波、無錫、常州、鄭州、沈陽等共16個城市進行了政策微調，其中，以長三角地區松綁城市最為集中，且大部分為三四線城市。

投資落戶：省會中蘭州門檻高

對于實際投資和納稅落戶，各城市設定的標準差距更大，從10萬元到300萬元不等。

落戶門檻排行第二位的杭州，在投資落戶方面要求也很高，對于鼓勵類項目的企業每投資100萬元人民幣，可辦理1名專職人員落戶；總投資額在500萬元人民幣以上的，企業主要負責人、隨遷配偶及未成年子女可落戶。

同樣是100萬元投資門檻的省會城市，還有南京、石家莊和呼和浩特。

西部城市蘭州的投資落戶門檻是省會城市中最高的，在該市投資300萬元以上并繳納稅費的投資者，可在經營場所所在地落戶。

投資落戶門檻為50萬元及以上的省會城市有福州、昆明、哈爾濱、烏魯木齊。其余城市多為50萬元以下。

廣州、海口等城市在投資落戶上沒有開口子。

海口在2004年曾發布了“投資和購房辦理入戶暫行辦法”，對可落戶的投資領域作了詳細規定，如投資福利、公益、教育、高新技術等領域，投資額在人民幣50萬元，即可辦理2人入戶；投資基礎設施建設、開發性農業、工業項目，50萬元可辦理1人入戶；投資旅游業，150萬元的可辦理1人入戶。

但該政策連同購房入戶政策一起在2010年12月被叫停。2014年6月1日，海口市又重新啟動了新的階段性購房入戶政策，而投資入戶政策沒有重啟。

此外，在個體工商戶通過納稅落戶方面，各地方政策差別并不明顯。

門檻要求最低的是西部城市西寧，僅需當年納稅5000元或三年累計納稅10000元以上、在該市擁有合法固定住所，即可為本人、無工作配偶、未婚子女落戶。

濟南規定，當年納稅30000元或三年累計納稅50000元以上，且擁有固定住所、按時繳納養老保險費的投資者，可為自己及配偶、未成年子女落戶。

南京則要求連續兩年每年納稅10000元以上，可為本人、配偶、未婚子女落戶。

武漢的要求是，1998年7月1日后，三年內累計納稅額達到30萬元且在武漢市有自己的住房，可申報2人的戶口。

放寬要求吸引人才

除了投資落戶，就業也是落戶的主要渠道。無論是普通就業還是人才引進，對學歷、專業等要求降低，表明各地希望以落戶政策來吸引更多年輕的人才和勞動力。

2014年6月12日，武漢市人社局宣布，從7月1日起，武漢將進一步放寬就業創業高校畢業生的落戶限制，年齡放寬，要求降低。只要具備本科學歷、35周歲以內，研究生學歷、40周歲以內，提供學歷學位、勞動合同、一年社保繳納證明以及住所證明，就可在武漢市落戶。

此外，最新版的廣州市引進人才入戶辦法也進一步調低學歷門檻——具有普通高等教育本科以上學歷并有學士以上學位，或具有經教育部認證的國（境）外學士以上學位，或具有本科以上學歷且具有相關專業中級以上專業技術資格或執業資格等，均可落戶。

同時，本科以上學歷、高級工、艱苦工種人員夫婦雙方只要一方滿足入戶條件，即可入戶。對比此前需要夫妻雙方均滿足條件才能入戶，簡化許多。

入戶年齡限制也有所放寬，中職、高級工入戶年齡放寬到35歲，碩士落戶年齡從35歲放寬到40歲，博士則進一步放寬到45歲。大部分科技、金融等高學歷的外來人口，在廣州工作后想落戶，基本都可以走引進人才之路。

而杭州2014年的就業落戶政策規定，落戶人需具有全日制普通高校本科以上學歷（45歲以下），具有中級以上專業技術職稱，或全日制普通高校緊缺專業的大專學歷；應屆碩士研究生可先落戶后就業。此外，浙江本省高校非在職的應屆畢業生（未婚、30歲以下）也可落戶。

近幾年，山東省濟南市的人才引進落戶門檻也在不斷降低。早在2007年，濟南就曾頒布實施《普通大中專院校畢業生接收落戶實施細則》，明確大專、中專學歷畢業生，只要在濟南落實就業單位并與單位簽訂勞動合同，按時繳納養老保險，聘用期達到規定期限，就可辦理接收手續。

2009年，濟南市公安局又出臺規定，降低畢業生落戶的門檻，取消了專科畢業生落戶和專科學歷職工調動落戶均必須工作滿三年的限制。2014年，濟南還將進一步放寬引進人才的落戶條件。

從各地就業落戶的政策來看，石家莊、武漢、南昌、昆明、太原等地要求本科學歷，長春、成都、哈爾濱等地需要大專學歷，沈陽、南寧、烏魯木齊、鄭州、銀川、呼和浩特、貴陽等地則只需中專以上學歷。

省會城市中只有廣州實行積分制

在落戶門檻從高到低的排行中，廣州位居第一。

這一排名與其超大城市的身份相符，也與其流動人口數量最多有關。根據廣東省公安廳統計，廣東現有流動人口近3000萬，居全國第一。其中約70%為外省流入，95%以上集中于珠三角地區。

流動人口同樣有入戶需求。中山大學社會發展研究所曾做過廣東農民工調研報告，在受訪的農民工中，97%打算留在廣東繼續工作和生活。為了滿足流動人口的落戶需求，2010年11月，廣州市政府批準了《廣州市農民工及非本市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員積分制入戶辦法實施細則》，標志著廣州市積分制入戶正式實施。

根據當時的《細則》規定，申請入戶人員積滿85分可提出入戶申請。積分體系共12項指標，包括文化程度、參加社保、社會貢獻、住房、投資納稅等。文化程度上，大學本科可得80分，技師或事業單位工勤技術崗位二級、中級職稱可得60分；參加社保五個險種每個險種每滿一年積1分；參加獻血、義工、慈善捐贈等社會服務等也可得分。農民工及非廣州市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員，均可按積分制入戶政策執行。

廣州積分制落戶政策實行以來，進行了多批次積分排名，每次的入圍分數均在130分左右。而積分入戶實行固定指標，每年為3000個。

2014年，廣州積分落戶再出新政，《廣州市戶口遷入管理辦法實施細則》于8月1日正式實施。新版細則規定，積分入戶申請人只需具備八個條件，同時根據五項積分計算，滿60分即可申請本地戶口。

60分，看起來落戶門檻降低了，但是拿到60分是否就能順利落戶？

申請人拼的不再單純是積分，而是社保繳費年限。有關負責人指出，考慮到積分制入戶政策的初衷，是為長期在廣州市有穩定工作但學歷、技能水平尚未達到遷入管理規定所設定條件的人員打開一條落戶通道，故調整了入戶排序原則，將原來以分數高低排序，改為達到規定分數后，以累計繳納社保時間先后排序。

此外，原先的積分入戶政策中，要求積分入戶申請者最高年齡不超過55歲，對長期在廣州奉獻打拼、年齡偏大的外來者予以了最大限度的包容性。而新的《廣州市積分入戶管理辦法》則明確要求：申請人最高年齡不超過45歲。此舉意在引進和吸收符合廣州城市長遠發展、年富力強的優秀人才。

而其他途徑如購房和納稅等都成為積分內容。如在廣州市有產權住房，可以加20分；納稅申請方面，三年內在廣州市依法繳納個人所得稅累計達到10萬元或以上也可以加20分。

除了積分入戶，想要直接落戶廣州，可以通過應屆畢業生落戶和人才引進兩個就業渠道。通過投資也可入戶，需滿足三個條件：在本市有合法住所；連續居住、就業（創業）和繳納社會保險的年限達到三年；在本市三年內累計繳納個人所得稅達到10萬元。endprint