國家審計后續整改機制研究

陜西省審計廳課題組

一、國家審計整改工作存在的問題

（一）有關審計整改的法律法規規定不明確，易形成審計整改具體執行中的障礙。例如，對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現行法律法規缺乏明確的處理處罰依據，新修訂的《審計法實施條例》只是明確可以申請人民法院強制執行和建議處分權，如何申請、哪些內容可以申請并沒有具體規定；新修訂的《國家審計準則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導致審計整改檢查落實不到位，審計機關的執行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關于審計整改工作的具體操作規范也易導致執行不力。

（二）審計整改的合力尚未有效形成。被審計單位是否整改，審計機關缺少獨立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強有力的審計整改聯動機制。但目前我國審計整改聯動機制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機關履行，其他部門很少參與；二是缺少各部門整改聯席會議制度；三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強制執行審計整改的情況較少。

（三）審計人員對審計整改檢查的積極性不夠高，做法不夠科學。審計人員對審計整改積極性不夠高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審計單位是否真實整改缺少實地調查核實。部分審計整改檢查報告或簡報過于依賴被審計單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內容的順序調整一下。究其原因，這與當前的審計業績考核機制不健全不無關聯。此外，目前審計整改檢查的做法也不夠科學，普遍采取的是“誰審計誰負責”的原則，即由審計項目的審計組長或主審人員負責跟蹤落實整改情況，并兼顧指導被審計單位整改和資料收集工作。其優點是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務繁重，審計人員實在是分身乏術。另外，部分審計人員思想認識中存在畏難情緒，也導致了“重審計、輕處理”現象的產生。

（四）審計整改的實際效果難以量化。目前，我國審計機關對審計整改程度沒有統一的執行標準，缺乏量化指標，易導致被審計單位對違規問題的整改采取不同的執行標準。例如，同一類型問題，對被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，且均有較大幅度的自由裁量權。而審計機關的《審計決定書》等審計結論性文書中則常常出現“按照相關法規糾正”或“予以整改”的模糊性整改要求，從而無法對整改程度進行量化考核，難以衡量整改是否到位。再如，對于整改的程度也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實際效果。

（五）審計整改效果與審計項目計劃的關聯性不緊密。當前，許多審計機關在年度項目計劃安排中，沒有把以前審計的整改效果作為選擇項目的一個重要依據，在審計內容的確定方面，也往往沒有把整改情況作為一項重點內容，導致審計人員僅僅只關注本次需要查處的問題。

（六）部分審計機關重“事后整改”輕“事中整改”。當前，部分審計機關比較重“事后整改”輕“事中整改”，這與審計業績考核機制有關。“事后整改”易形成整改的量化指標，因為它包含審計查處的問題、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產生的新制度，取得審計業績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標，不易形成量化的審計業績。

（七）整改所需時間、審計結果公告所需整改時限與法定整改時限三者間存在沖突。被審計單位審計整改所需時間與整改問題的嚴重性、復雜性緊密相關，有難、中、易之分，有些問題確實在90日內無法解決（審計法定整改時限90日），更不要提在審計結果公告所需整改時限內（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現實沖突。當然，從審計結果公告的時效性考慮，常要求被審計單位整改時限低于法定整改時限，但這種做法易導致審計組依據被審計單位整改文件起草整改檢查報告或審計簡報，對被審計單位是否整改沒有調查和核實，易產生審計風險。

二、國家審計整改存在問題的原因

一是一些被審計單位認識不到位，重視當時的審計，輕視審計查出問題的整改。有的認為只要把應繳未繳的財政資金、稅金或罰沒收入上繳后，就算是落實了審計決定，就算是進行了審計整改；也有的被審計單位、部門從維護自身利益出發，應付審計整改。二是一些審計人員認為，審計整改是被審計單位的事情， 與審計機關的關系不大。重視審計項目計劃的完成和違紀資金的收繳，而未將審計整改與審計查出問題放在同等重要位置。因此，對督促審計整改的態度并不積極。有的審計報告、審計決定中提出的審計意見或建議的可行性較差， 具體操作性不強， 造成被審計單位難以落實。三是對被審計單位是否審計整改到位、成效如何，缺乏評判的標準和依據。對審計整改不到位或走過程的單位、部門，缺乏相應的處理手段，沒有建立相應的問責制度，審計整改往往是流于形式。四是審計整改后續跟蹤不夠。由于大多數審計機關沒有專門機構或專職人員監督審計決定、審計意見的落實，評估審計整改的效果，使審計機關的督促整改工作處于比較被動的地位。五是有關部門協調配合督促審計整改的機制尚未形成。督促被審計單位進行審計整改不僅僅是審計機關的責任， 還應包括主管部門、監察、財政、稅務、工商等部門的參與及協調配合，以促使被審計單位進行審計整改，使審計整改的力度和深度不斷加強。

三、審計整改的措施與建議

（一）政府還需高度重視

一是政府領導要提高對審計工作重要性的認識，擺正審計與經濟發展的關系，擺正審計與社會安定的關系。不能把他們對立起來，要辯證地看待審計對提高部門單位領導的科學決策能力和執行力、依法行政和依法理財能力以及防腐拒變等能力的重要作用。審計在揭露問題的同時，還對那些具有規律性、普遍性的問題進行深入分析，進一步從制度、體制、政策層面上提出加強管理、深化改革的建議，落實整改措施和辦法，促進各級政府及其各部門依法行政。二是政府領導要督促相關部門建立督促整改的制度辦法，各個有關部門建立密切合作，相互協調配合，依法行政、各司其職、信息共享、聯系暢通、查處及時的整改工作聯動機制。比如，建立聯席會議制度并定期召開聯席會議。三是政府領導要高度重視審計整改工作，加強對審計整改工作的組織領導。要經常過問審計整改，督促整改落實。要形成政府主要領導定期聽取審計工作，尤其是審計整改工作的制度。例如，人大常委會就審計報告中披露的問題和整改結果進行質詢，或作出加強審計整改的專項決定，政府就應積極回應，并研究相應的加強審計整改工作的意見或措施。

（二）部門之間應積極配合

一是審計應當與司法、紀檢監察、財政以及有關主管部門加強聯系，爭取支持配合。審計發現重大違紀違法問題和經濟犯罪案件線索，要及時移交紀檢監察或司法機關查處，相關部門對審計移交的案件線索也應及時處理，并反饋處理結果。二是對于重點整改單位和重要的審計整改事項，黨委、政府督辦部門應當將其納入督辦事項，列出清單，要求被審計單位及相關單位限期整改。三是定期召開審計整改會議，督促整改進度，對整改不到位的進行通報批評，并對涉及單位的領導班子進行問責。四是紀檢監察部門應將審計整改結果納入黨風廉政建設、行風政風建設內容，進行考核評議；組織人事部門在干部任免、評先樹模等工作中，對審計查出問題整改工作不力、整改效果差的單位和責任人，應當慎重考慮，必要時應當簽署否定意見；實行年度目標任務考核時，應當將審計查出問題的整改情況納入目標考核體系，作為重要的內容進行認真考核。五是建立財政審計決定日常協辦制度。審計報告、審計決定抄送財政部門，財政部門應當積極協助落實審計決定，包括依法扣繳或采取其他措施。在具體操作上，重點把握好三個環節：一是把握好組織領導環節。成立由政府首長任組長，審計、監察、財政、政府督查等部門主要負責人任成員的督促整改工作領導小組，加強對督促整改工作的組織領導和協調。二是把握好督促整改方案制定環節。審計機關受政府委托，代擬審計督促整改方案，明確目標，分解任務，制定措施，提出要求。督促整改方案經政府常務會討論通過后，下發各責任單位和責任人執行、落實。三是把握好工作部署落實環節。審計工作報告結束后，政府根據人大常委會的審議意見，在第一時間召開常務會議，專題研究、部署督促整改工作，要求各相關責任單位和責任人按照要求在規定時間內上報督促整改和整改結果報告。

（三）納入審計部門考核

將審計整改內容列入審計部門考核，可以有兩層含義：一是將審計整改工作納入政府對審計部門的目標考核中，將審計部門一把手作為第一責任人。增大壓力和動力，才能真正引起審計部門領導的重視，使其徹底轉變“重審計、輕整改，重報告、輕效果”的思想意識，提高對審計整改工作的主動性和緊迫感，從而考慮建立健全審計整改的機構、審計整改的目標責任制以及建立審計整改臺賬等一系列整改工作機制，促進審計整改工作的順利開展、有效完成。二是審計機關要把將審計整改作為機關內部相關部門年度目標管理考核的內容。要將審計整改工作的目標任務和要求，分解到機關各相關部門，相關部門再分解到人，并制定明確的獎懲辦法。

關于專職督促整改部門。審計督促整改的部門（法規、審理或其他綜合部門）負責列出本審計機關審計計劃與審計整改對照表，對照審計項目計劃，核實審計項目完成、審計檔案與審計整改工作臺賬、審計整改匯總情況，對應納入整改工作范疇；而未列入整改工作的，所在業務部門負責人應當作出書面解釋；因審計項目跨年度等原因未列入當年整改工作的，應做好備案，督促業務部門在次年上半年補入，做到不留盲點。

關于審計業務部門。一是負責對審計組提交的所有本部門實施項目審計整改工作方案、審計整改結果情況進行跟蹤督查。跟蹤督查的內容包括：執行審計處理處罰決定的情況；審計揭示問題的糾正和建立長效管理機制的情況；要求自行糾正事項的糾正情況；采納審計建議的情況；審計移送處理事項的落實情況；其他需要跟蹤督查的事項。跟蹤督查的基本程序包括：對照被審計單位向審計機關報送的審計整改結果報告，檢查被審計單位整改的執行情況，重點檢查被審計單位糾正問題、落實建議和建立健全相關制度的情況。二是在跟蹤督查基礎上，審定審計組提出的商請有關部門協助落實審計整改工作的意見，并撰寫審計整改情況綜合報告及填制和匯總本部門審計整改情況表，在審計機關分管領導審核后提交給審計機關法規部門（或綜合、審理機構）。三是負責對被審計單位及有關人員違反黨紀、政紀的行為，及時移送紀檢、監察等部門，對涉嫌犯罪的，及時移送司法機關。

（四）媒體的高關注度

1.加快審計整改速度。可以利用媒體輿論反映速度快、影響震動大的特點，把審計發現的問題“曝光”，促使被審計單位迅速徹底整改，提高審計整改的效率效果。諸多審計查出問題及其案例的公告證明，引起媒體高度關注，會引來各方議論、形成輿論焦點熱點，甚至掀起輿論高潮，從而督促被審計單位迅速采取措施，加速問題審計整改，也實現了整改結果的對外披露。2.解決審計整改難題。審計整改工作中常常遇到這樣的情形，有些問題是違紀違規“病情”發作在下屬單位，“病根”卻在其上級機關、在相關的行業或專業主管部門，問題不曝光就慢慢成了難以醫治的“疑難之癥”。借助于媒體的高關注度，這些審計整改難題就會很快引起被審計單位上級機關、相關的行業或專業主管部門的高度重視，一方面抓緊自身問題的自查自糾，另一方面利用內部自上而下高效、便捷的行政手段，督促被審計單位整改；同時，媒體的高關注度，也促使紀檢監察、公檢法司等執法部門和銀行、證券等外部單位，進一步增強協作配合意識，提高工作效率，達到審計查出問題及時、全面和徹底的得以整改。3.穩步推進審計公告制度。審計公告制度的推行，毋庸置疑，對審計整改工作、乃至整個審計工作起了巨大的推動作用。審計工作畢竟只是政府工作的一部分，審計機關畢竟還是政府的一個組成部門，審計及其結果的公告還必須嚴格遵守規定的程序，審計公告制度的實行也必須穩步推進。

（課題組成員：李永奇 馮均科 李中澍 朱慶林 萬 雷 王學金 梁厚富 張麗達）