基于國家治理的政府環境審計策略

王愛華+李寶英

近年來，我國的生態環境保護形勢嚴峻，國家在積極開展環保工作的同時，也需要政府環境審計發揮經濟監督作用，通過揭露體制、機制和政策問題，不斷改善我國生態環境，確保國家實施有效的生態環境管理，推動國家生態環境實現良治。

一、完善審計立法，加強法治建設

我國在審計監督方面基本上形成了以《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）和《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法實施條例》）為主的監督、監察體系。但《審計法》和《審計法實施條例》中均未涉及環境保護和環境審計的相關內容，這使得政府環境審計工作不僅缺乏合理的法律依據，也缺乏相應的實施指導和評價標準，從而導致國家審計機關在開展環境審計工作時無法保持應有的權威性，或多或少地遭受被審計單位的怠慢和抵觸。因此，為了實現政府環境審計的制度化和規范化，建議在《審計法》或《審計法實施條例》中明確如下內容：

（一）審計主體

生態環境是典型的公共物品，政府理所應當全面參與并發揮主力作用。因此，政府環境審計的主體主要是各級審計機關。

（二）審計客體

政府環境審計的客體較為廣泛，包括政府機關、企事業單位以及社會公眾生活領域的環境事項等。具體有：環境保護部門、國家能源部門、國土資源部門、發改委、城市公用事業單位、水利部門、資源環保工程建設管理單位、國有企事業單位、化工能源等高能耗和高污染行業。

（三）審計內容

政府環境審計主要包括以下兩方面內容：合規性審計和績效審計。合規性審計是對被審計單位是否遵守相關的環保、審計法律法規進行的審計，如企業的排污量是否超過了規定的標準；績效審計是對被審計單位生態建設活動經濟性、效率性、效果性以及環保資金使用效益進行的審計。

二、推行聯合審計，形成治理網絡

政府環境審計具有很強的專業性，在實際工作中對環境項目進行審計需要大量的環境技術指標，涉及到環境學、工程學、統計學等多方面的知識。政府審計人員多出身于財會、審計專業，單純依靠他們難以完成環境領域的專業工作。因此，為了克服政府環境審計工作中的技術性障礙，實現各方面審計資源的整合，更好地促進生態文明建設，建議采取以下措施：

（一）建立聯合審計模式

審計機關可以聯合會計師事務所、環保部門、國土資源部門、水利部門和農業部門等機構組成聯合審計項目組，針對特定的環境問題，發揮各部門所長，編制全面、可行的審計方案，實現各部門密切配合又各司其職。同時，為避免審計內容的交叉、重復，審計機關在進行政府環境審計之前，應與曾審計該單位的會計師事務所取得聯系，獲得相應的審計資料和結果，充分利用注冊會計師的工作成果，做到一審多果、一審多用。通過這種跨部門的合作和聯動，可以有效減少審計資源的浪費，提高審計效率。

（二）擴充審計力量

審計機關可以聘請環境工程技術專家，對審計人員進行資源環境專業知識和技能的培訓，優化審計人員的知識結構和整體素質，提高其專業勝任能力和綜合業務水平。必要時可以直接引進生態專家和資源環境人才等加入環境審計項目組，實現優勢互補，逐步建立起一支復合型的環境審計隊伍，打造一支環境審計的“精銳之師”，以此提高環境審計的效果。

三、將政府環境審計納入黨政干部經濟責任審計，實現滲透式治理

當前，我國部分黨政領導干部和國有企業領導人為了政府和個人政績，不惜以環境污染為代價，片面追求任期內管轄區域或單位經濟利益的快速增長，走“殺雞取卵”式的發展道路，大肆破壞生態環境，加之對領導干部的經濟責任審計基本上采取的是離任審計，造成部分領導干部根本無視環境保護效益與經濟效益的協調統一，長此以往勢必給國家和人民的生命、財產帶來嚴重威脅。

2010年 12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，其中第十八條中規定，在對領導干部經濟責任進行審計時，應當關注“與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環保效益情況”。這一規定為政府環境審計注入了一劑“強心針”，使得政府環境審計上升到審計黨政干部和國有企業領導人履職盡責層面，因此，審計機關有必要也有根據將環境審計融入領導干部經濟責任審計當中。

將政府環境審計融入黨政干部經濟責任審計，要求審計機關在進行經濟責任審計時不單單關注領導干部任職期間所創造的經濟效益和社會效益，還要將區域生態環境建設投入與績效情況也作為經濟責任審計的重要內容，以環境審計來督促領導干部樹立“環保優先”的使命感和責任感。建議從離任經濟責任審計和任期經濟責任審計兩方面分別加強環境審計：

（一）離任經濟責任審計應重點關注以下三方面內容：

一是審計環境保護法律法規的執行情況。如：檢查各級政府和國有企業有無違反國家節約資源保護環境法律、法規和政策的情況、是否根據本地區的生態環境狀況制定了與之相適應的區域環境保護政策和制度，以及對以上法律、法規和政策的執行效果如何。

二是審計環境保護、環境建設和環境治理的資金運用情況。如：審查環保專項資金的征收、分配、使用和管理情況，檢查區域環境保護投入是否達標，環保資金是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等現象，環保資金資助項目是否符合產業政策、審批程序是否合規以及已完工項目效益性等。

三是審計經濟效益與環境效益并重，注重評價領導干部的生態環境履職情況。如：對比分析經濟指標與環境質量指標，評價當地經濟發展是否超過資源環境所付出的代價，檢查單位GDP 能耗下降率、水環境質量、空氣環境質量、“三廢”處理率、主要污染物總量減排達標率等指標是否達到相關標準。

（二）任期經濟責任審計必須對其任職時的環保責任履行情況進行定期或突擊審查，審查領導干部在任職期間的決策是否造成環境污染生態系統退化，審查其是否有包庇、放任和縱容環境損害的違法、違規行為等。

另外，建議采取環境責任“一票否決制”，如果黨政干部和國有企業領導人未盡環境保護與生態文明建設義務，則其業績整體評估為不合格。以此促使廣大領導干部樹立正確的政績觀和科學發展觀，使之在認識上和行動上都能有效統一到國家狠抓落實環境保護與生態文明建設上來，進一步增強責任感和緊迫感。

四、加大審計結果問責力度，提高治理效果

《中華人民共和國環境保護法》規定：“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。對違反本法規定，造成環境污染事故的企業事業單位，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門。根據所造成的危害后果處以罰款；情節較重的，對有關責任人員由其所在單位或者政府主管機關給予行政處分”。因此，審計機關要重視環境審計的結果，客觀地評價功和過，對審計發現的環境污染問題要分清是主觀責任還是客觀責任，是現任責任還是前任責任，是集體責任還是個人責任，是領導干部的直接責任還是主管責任，從而確定問題的責任歸屬對象，嚴肅處理當事單位和當事人。建立行之有效的政府環境審計問責機制，應主要做好如下幾方面的工作：

（一）問責主體

應建立一個以審計機關為主，紀檢監察機關、行政主管部門、司法機關以及社會公眾為輔的審計問責主體制度。各方合力，形成高效的問責機制，從對事的審計追到對人的審計，層層落實，做好責任調查和責任追究工作。

（二）問責結果

應將領導干部的獎懲、晉升與環境保護履責情況掛鉤，對積極進行生態文明建設、主動治理環境污染的相關人員進行嘉獎和提拔，對逃避環境保護責任、違反環保法律法規以及治污不力的相關人員進行處罰和處分，真正把環境保護責任的審計結果運用到重大經濟決策、重要人事任免等程序機制和處置機制中。

（三）后續審計

由于環境污染具有先隱形后顯性和持續性等特點，為了防止個別部門和單位在審計期間防污、治污，審計過后卻大肆排污，審計機關在結束審計工作后應對被審計單位的環保工作進行后續監督，促使其堅持進行水污染防治。同時對被審計單位的利益相關者和周邊社區居民進行回訪，一旦發現存在上述問題嚴懲不貸。

環境審計問責機制將審計結果與權力監督、評價和制衡相結合，做到“查處一個，威懾一方”，能更好地對被審計單位進行制衡，實現審計機關由發現和揭露問題向促進國家善治轉變，發揮政府環境審計的長效治理功能。

（作者單位：山東科技大學經濟管理學院）