主體功能區規劃驅動下的城市規劃

■李春林 ■浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司，浙江 杭州 310007

目前，隨著國家的不斷發展，“兩型社會”的理念逐漸成為國家建設的長遠目標，即環境友好型和資源節約型，是我國城市規劃轉型的關鍵衡量指標。從現有的發展水平來看，我國正在大力推行主體功能區規劃，在空間規劃體系中，主體功能區規劃的作用非常重要，是空間規劃理念的轉折點，城市規劃轉型過程中，也會受到主體功能區規劃的影響。所以，深入分析主體功能區規劃驅動下的城市規劃，具有十分顯著的社會意義。

1 主體功能區規劃是關鍵驅動力

1.1 城市規劃的根本依據

主體功能區規劃主要是構建科學、合理、可持續的空間規劃格局，從規劃層面來看，可以分為兩個級別，即國家規劃層面和省級規劃層面。因此，主體功能區規劃更多的體現區域規劃的理念，當前，主體功能區規劃和其他規劃的聯系尚未明確，僅從規劃目的和層面來看，主體功能區規劃是空間規劃體系的核心思想，可以作為城市規劃的根本依據。城市規劃包括兩個部分，即詳細規劃和總體規劃，可以分為三個規劃層面，即修建性詳細規劃、控制性詳細規劃以及城市總體規劃［1］。盡管城市的發展目標和規劃任務存在差異，但是，城市規劃基本思想是合理布置空間格局，以滿足生態發展、經濟發展和社會發展的多重要求。此外，城市規劃還具有實踐性、綜合性、區域性、前瞻性和政策性等特點。主體功能區規劃的作用十分關鍵，是城市規劃的根本依據，根據相關研究成果，總結出空間規劃體系圖，如圖1所示。

1.2 兩種規劃的不匹配性

首先，以城市規劃的有效性為出發點，以往的城市規劃中，更多的重視剛性規劃、靜態規劃以及物質技術規劃，基本不考慮專家和市民的參與度，大大降低了城市規劃的有效性。改革開放之后，城市化進程逐步加快，城市規模不斷擴大，經濟水平穩步提升，然而，“城市蔓延”和“城市貧困”的現象依舊不容樂觀，比如，城市之間惡性競爭、環境破壞、資源浪費等問題，一定程度上，反映出城市規劃與主體功能區規劃的不匹配性［2］。

圖1 空間規劃體系圖

其次，以宏觀層面比較為出發點，調查數據顯示，在規劃內容、規劃空間、規劃方法、規劃依據、規劃目標以及規劃理念等方面，城市規劃與主體功能區規劃差異明顯，特別是規劃理念方面，城市規劃與主體功能區規劃的不匹配性尤為突出，這種情況下，城市規劃轉型已經成為一種必然的趨勢。

2 城市規劃轉型的發展方向

2.1 以綜合目標規劃取代經濟目標規劃

實踐表明，近年來的發展過程中，過分的強調經濟目標規劃，給我國城市發展帶來諸多弊端，比如居民幸福感缺失、環境惡化、城市貧困以及城市蔓延等問題，僅僅將GDP作為城市發展的主要指標，導致大多數城市以犧牲其他資源為代價，盲目的追求經濟增長，缺少全面的綜合目標規劃作為指導。所以，以經濟目標為主的城市規劃很難滿足我國社會的發展需求。在地域條件、資源狀況等因素的影響下，不同城市的經濟發展水平存在差異是必然的，但是，居民享受各項服務的權利是同等的。以主體功能區規劃驅動下的城市規劃應該向著生活服務、社會保障、環境保護、資源統籌、經濟發展的綜合目標轉型。

2.2 以政策性引導規劃取代技術性建設規劃

將主體功能區進行劃分，在此基礎上，通過無差別的績效考核機制以及政策引導機制，構建和完善空間結構，規范空間規劃流程，實現區域可持續發展的目標，這是主體功能區規劃的根本思想。所以，政策性引導規劃在主體功能區規劃中的作用非常顯著。傳統的以公共政策為指導的城市規劃，在區域經濟發展的背景下，逐漸喪失原有的功能特性，導致城市總體規劃沒有得到全面的落實，總體呈現出一種靜態的城市規劃，對于局部地區的規劃，成效明顯，但是，對城市總體規劃，改變城市環境，體現城市個性等方面，卻難以達到應有的效果。因此，應該以政策性引導規劃取代技術性建設規劃，展現政策性和公共性的本質。

3 城市規劃轉型的相關措施

3.1 大力推行績效考核機制

為了提高政府部門的工作效率，大力推行績效考核制度，具有重要的意義。能夠實現主體功能區規劃驅動下的城市規劃，一個關鍵因素就是績效考核機制是否完善以及是否得到有效的實施。所以，完善績效考核機制，將政府官員的選任制度和績效考核結合起來，才能夠促進完善主體功能區規劃，為城市規劃轉型提供強有力的支撐［3］。

3.2 切實提高公眾參與意識

從現有的發展水平來看，公眾參與意識還比較薄弱，公眾參與形式也相對簡單，多為一般性的問卷調查，這會相應的降低城市規劃的工作效率。研究表明，公眾參與能夠有助于提高城市規劃的合理性，降低城市規劃的阻力，為了能夠讓公眾真正參與到城市規劃中來，應該從以下幾點入手:(1)采用不同形式的宣傳載體，比如網絡、報紙、雜志等，向公眾傳達城市規劃的理論知識，改善公眾城市規劃知識匱乏的局面;(2)構建城市規劃信息平臺，公眾可以將自己的意見和建議反映到信息平臺中，以便優化城市規劃的相關決策;(3)制定合理的獎勵制度，提出科學合理建議的公眾，可以給予相應獎勵［4］。

3.3 制定完善審批制度

城市總體規劃應該提交到同級人大全會，同時，召開人大專業委員會，對城市總體規劃方案進行審查，以便形成良好的約束力，規范城市總體規劃的編制。城市控制性詳細規劃的編制單位是規劃主管部門，隸屬于市政府機構，此外，審批單位也是市政府機構，這就必然出現權力重疊的不利局面，因此，應該制定完善的審批制度，各個層面的城市規劃都應交給人大專業委員會，審核通過后，才能進行規劃編制和實施。

4 結語

主體功能區規劃是我國“兩型社會”發展的關鍵措施，同時，“兩型社會”又是城市規劃轉型的主要驅動力，但是，從規劃方法、規劃目標、規劃理念等方面來看，城市規劃和主體功能區規劃存在一定的差異，因此，為了保證“兩型社會”的建設，應該在主體功能區規劃的驅動下，促進城市規劃的轉型。

［1］甄峰，姜煌華，葉忱.“十二五”時期城建模式轉型與城鄉建設規劃編制變革［J］.規劃師，2011，(4):5 －9.

［2］秦波，施早年.試論城市發展階段與規劃功能的演變:基于英國和新加坡的對比研究［A］.南寧:廣西科學技術出版社，2010.

［3］吳浩軍，鄒兵.城市轉型期的城市總體規劃策略——以深圳城市總體規劃(2009－2020)為例［J］.規劃師，2010，(3):37－41.

［4］韓青，顧朝林，袁曉輝.城市總體規劃與主體功能區規劃管制空間研究［J］.城市規劃，2011，(10):44 －50.