渤海污染防治組織協調

河北交通職業技術學院 潘書策 陶海燕

目前，中國與渤海環境保護有關的組織除國家有關部、委、室外包括：中共中央政治局、國務院辦公廳、國家發展改革委、財政部、國土資源部、交通運輸部、農業部、國家環保總局、國家海洋局以及國研室等部門，還包括環渤海地區的遼寧、河北、天津、山東三省一市以及中國石油、中國石化、中國海洋石油總公司等。然而這么多的環保組織單位，并未有效遏制渤海污染的一步步加重。2001年整個海域受污染面積為18990 km2，到2011年約為31640 km2，多年來污染海域面積幾乎是直線上升。成事敗事多由人，那么在人為因素上，當前的實際情況究竟如何，存在哪些問題，又當怎樣健全渤海污染的防治組織呢？

一、健全聯動協調機制

上下游之間關注點不同，聯動機制尚不健全。渤海遭受多個區域入海河流及排污管道的污染，河流上游也負有保護水質不受污染的責任，但由于治理污染需要大量投入，加上河流流經多個省份，導致污染責任認定比較困難，而且位于上游的省市往往在保護水資源問題上，沒有飽受水污染困擾的下游那么迫切。往往是下游在做環境保護防治污染的工作，而上游在做經濟保護制造污染的事。因此，陸源污染控制難的一個重要原因，就是流域內上下游省市之間污染防治缺乏有效聯動，缺乏統一指揮。

雖然“渤海碧海行動計劃”已經啟動，但相應的防污體系尚未建立。由于地方保護主義作祟，海河上游一些地方只重利益，未做必要的投資治理污染，致使污水在地表、地下越流越多，嚴重污染了渤海。渤海治污如此嚴重，一方面說明許多部門的利益已經超越了國家的整體利益，另一方面也說明了統管不利。

為了破除水環境執法障礙，有效提高區域水環境協同監管能力，應將條塊分割狀態的行政區劃分水資源管理和保護，改建為以流域為單元的海陸一體化污染防治協調聯動與執法機制，協同建立區域污染減排體系、監測體系和考核體系，使同一流域甚至渤海及其周圍區域的環保工作，得到統一指揮。

要使相關流域內上下游省市之間污染防治步調一致，必須成立渤海環境保護統籌部際協調機制，該協調機制可以參考已成立了20多年的環渤海地區經濟聯合市長聯席會，也可以借鑒環渤海地區三省一市海事局簽署的渤海海域船舶污染應急聯動協作機制，該機制建立起了環渤海各海事局轄區應急的統一指揮、資源共享、信息共享、優勢互補、快速聯動的協作機制。

海事局之間的協調機制尚不完善。環渤海地區的污染遠非單純的船舶所致，海上作業平臺、入海口污水等均是致污源。在沒有船舶引起的污染時，海事局的應急機制是否不起作用？答案是否定的。非海事局的治污單位之間是否也需要聯動？答案是肯定的。因此，渤海治污是一個整體行動，不能單有一個系統聯動起來，系統之間需要有更高層次的統一指揮、資源共享、信息共享、優勢互補、快速聯動的協作機制。

《海洋環境保護法》規定 “國務院環境保護行政主管部門，作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作”。因此，涉及污染及其防治的不同單位和部門，都要設有聽從國務院環境保護行政主管部門統一管理的機關或科室，以便治污行動的貫徹執行。上述做法有利于研究渤海環境保護工作的跨領域問題及其他重大問題，有利于協調并督促治污計劃及相關專項報告或規劃的制訂及實施，有利于適時開展污染治理的評估和改進工作，有利于資金的撥付，有利于修建跨省市的聯合污水處理廠，有利于加強對入海口已有濕地的保護，并有針對性地進行濕地生態工程建設，增強河口濕地的清污能力。

二、理順組織體系職責

國務院環境保護行政主管部門是環境保護的執法主體，需要具備統領的權力，負起統領的責任。其責權之一就是要會同有關部門健全渤海環境監測網絡，規范環境信息的發布，并在其他相關的不同部門里建立聽從指揮的執法網絡。涉海部門或單位應弱化與整體利益相沖突的利益，一同進行渤海污染治理工作。

發展改革部門從產業政策、投資建設和清潔生產等方面，加強對治污工作的指導、協調和監督。各產業園區要建立相應的領導小組及辦公室，統一組織協調本區內企業污染治理工作。

預防海洋污染的關鍵是嚴格控制污染物的排放。環保部門要加強對排污單位的監管力度，做好對渤海環境保護工作的實施指導、協調和監督，要嚴格執行達標排放制度，嚴格限制排污入海總量。加強陸源污染物防治，強化對海岸工程和直排工業企業的監管力度。

海洋部門要根據環渤海地區和水域的具體情況，做好海洋環境的監督管理工作，確定渤海能夠接納的污染物限度，控制海洋傾倒廢棄物的危害，組織渤海海洋環境的調查、監測、評價以及海洋工程監管和相關保護區建設等工作。海事、漁政、交通和海軍要采取嚴格措施以防止、減輕和控制船舶及港口污染物污染海域環境。

對于船員來講，船舶溢油的污染事故中80%是由人為因素造成的。眾多的船舶污染事故表明，船員應該加深對海洋污染的嚴重性、防治污染緊迫性的認識，加強防污責任心。由于船員的素質良莠不齊，有一部分船員文化水平低，而且沒有進行過專業的職業技能訓練，應急和防污的技術不過關，因此相關部門要對每個船員進行職業道德教育、法制教育和業務訓練，對船員的違法致污情況要加大執法力度，必要時要相應地追究其民事或刑事責任，提高全體船員對環境保護的警惕性、敏感性、自覺性和業務水平。

交通運輸部門要做好港區和非軍事、非漁業船舶污染的監督管理以及污染事故的調查處理。

水利部門要做好水資源調配、保護和水土保持工作。

農業部門要指導農村對污染源的控制、農業結構調整等工作，應努力發展生態農業，減少農藥、化肥等的使用。要加強漁業水域生態保護，以及漁港和漁業船舶污染的監督管理。

林業部門要做好濕地保護與恢復、防護林建設等工作。

科技部門要加強科技研究和推廣。

財政部門要提出相關財政政策、拓寬集資渠道，籌備更多治理資金。

住房和城鄉建設部門要做好城鎮污水處理廠和配套管網及垃圾處理場建設、運營的監督和指導工作。

組建或鼓勵組建一定規模的環保團體，并予以財政、法律、技術等方面支持，提升環保團體的作用，引導其健康發展，從而為渤海污染防治方面提供更好的服務。

對于公民來說，環境保護的法律和意識要從孩子抓起，任何人在發現海上污染事故或者違反法律規定的行為時，均有義務向就近的監管部門報告。

作為一類工作的統領而言，需要高度重視相關政府部門之間各自的職能分工與合作，避免在責任的交叉與重疊部位出現薄弱環節。國務院有關部門要履行引領職責，加強指導，加大支持力度，使組織之間密切協調與配合。

總之，明確在中央政府統一協調組織下建立環渤海各省市協調機制并成立專門的機構，明確其職責和權力，通過把渤海綜合治理的權力和責任逐級落實到環渤海的地方省市政府，充分調動社會各界的積極性和創造性，使各個相關主體有機、密切地結合起來。

三、防止污染防治工作流于形式

雖然碧海計劃投入555億元，但成效并不盡如人意，原因是多方面的。如無法可依、有法不依、執法不嚴，組織渙散、統管不力、協調不暢、宣傳遲滯、科技落后、資金匱乏等。所有這些都與人有關，而人的因素又是首要的，但現實中缺乏明確的主體來對此負責。

《渤海環境保護總體規劃》又將追加400億元，如果工作不到位，最終還是難以向社會公眾作出可以接受的交代。比如，在統一指揮下，雖有分工明確的組織系統，但其工作是否一定會及時、到位，公民發現污染是否會知而不言、言而不盡，污染制造單位是否會弄虛作假、蒙混過關，執法工作人員是否會收受賄賂、粗查謊報，領導者是否會工作懈怠、組織不利，這些問題都是值得深思和考量的。

可見，“加強監管，嚴厲問責”是防止污染防治工作流于形式的關鍵所在。首先是加強監管，即加強對污染防治行為中人、財、物、事的監管力度。這里的監管，一是對執法組織的監管，二是執法組織對被執法單位的監管，防止出現敷衍塞責的行為。在監管中，若發現工作處理不及時、不到位的情況，必須嚴厲問責，否則不足以引起當事人的注意，不足以督促責任人盡心工作。要想避免污染防治工作流于形式，必須在渤海污染防治方面，至少抓好以下監管問責工作：

1.做好宣傳監管問責工作

有計劃、有步驟、有監督、有記錄、有問責地做好防治污染的宣傳動員工作，提高發展經濟同保護環境要協調的全民環保意識。

2.督促立法、執法的完善工作

因為科學、全面、合理的立法，是渤海治污的執法條件，所以要有發現、有查找、有督促、有問責地完善立法、執法工作。要盡快填補相關法律空白，完善現行法律法規，切實加強法律賦予環保部門的執法權力，使得各方面責權利的分配與制衡做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

3.督促有關單位及時投入人力、物力與財力

解決渤海污染防治面臨的問題，首先是充分督查地方上有多少需要控制污染的工廠，有多少需要投資的污水處理廠。而后是要盡快核算出這些企業達標排污、治污需要多少人力、物力與財力。若投入不足，渤海的防污、治污工作就要落空。要有計劃、有監管、有問責地落實“政府引導，地方為主，市場運作，社會參與”的多元化籌資工作。重點落實在“誰污染誰治理，誰投資誰獲益”上。要督查相關部門是否真正調動起全社會特別是致污企業、船舶等對水環境治理投入的積極性，必須監管落實相應的人力、物力與財力是否得到合理分配和高效使用。

4.加強監管問責，提高水上平臺和船舶溢油的預見和預防能力

隨著中國水上交通量和水上平臺的增長，事故引發的泄漏和污染已引起全社會關注。據統計，近年來渤海發生水上平臺、船舶污染事故數十起，雖然全國海事系統在應急預案制定、應急能力建設和整合、事故應急處置等方面取得了重大進展，多起重大船舶污染事故都得到了及時、有效處置，但是還有相當數量的污染未得到及時有效的處理。因此，國家應加強監管與問責，進行防污預案的研究，最大限度地防止水上平臺、船舶溢油造成的污染。

5.督促加快適宜、高效、創新的科研工作

目前防污、治污工作成功的案例已不在少數，如杭州西湖和日本瀨戶內海的防污、治污就很成功，這些地方對污染治理的方式方法和技術手段等都值得借鑒。當然，渤海不同于其他水域，在治理污染的工作中會出現新問題，需要新舉措，如科學規劃膠萊人工運河的治污方案，為了保證人工海河河水的單向流動，避免海水污染人工海河，在萊州灣入河口附近設立大型污水處理廠，并采用插板專利技術等做好人工海河的防滲透處理，避免擴大土地鹽堿化范圍等，這些工作也必須有力度到位的監管與問責。

總之，為了渤海的清潔，為了環渤海經濟圈的可持續發展，必須在防治渤海污染的組織工作上，做好健全協調機制、理順組織職責、加強監管、嚴厲問責的相關工作。