基層群眾參與公共決策難在哪？

陳麗華

目前，基層政府設定的公眾參與政策執行的方式主要有組織聽證、接受投訴、信息公開、向專家咨詢等，但它們都具有單向性特征。多在一些執行的“微循環”中進行。

公眾參與，是公眾通過民主、協商、利益訴求表達影響公共政策制定和執行，以期實現公共利益最大化。當前，公眾參與在深度和廣度上都取得進步，但據我們調查，在實踐中仍面臨困境。

公眾只能參與執行“微循環”？

基層群眾參與公共決策難，問題可能更多地出在決策者身上。

政府吸納公民參與意愿不強。首先，縣級政府執行主體依然存在官本位思想，缺乏積極推動意愿。

其次，縣級政府執行主體對公眾參與有抵觸看法。一方面認為政府需要應對公眾參與過程中提出的各種問題，需要不斷與群眾協商溝通，時間、效率等執行成本勢必增加；另一方面縣域領導者認為公眾常常不能理解政策質量標準中包含的知識和常識，參與反而會降低政策質量。當公眾參與目的與政府政策目標存在偏差時，更會增加執行風險。

再次，縣級政府對公眾參與政策執行的方式缺少創新。目前通行的方式有，組織聽證、接受投訴、信息公開、向專家咨詢等，但這些公眾參與方式都具有單向性特征。而且公眾參與政策執行多是在一些執行的“微循環”中，如城市公園、廣場、綠地的修建，社區建設與發展等，而一些重大規劃和重大項目，公眾實際參與的范圍非常有限，大多是在形式上設定了公眾參與的環節，而在實際運行中表現為走過場，并不能發揮真正作用。

我們曾對全國部分省份中的縣級四大班子的領導做過問卷調查，1065份有效問卷中，表示縣級政府在制定重大政策時會經常征求群眾意見的尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有時會征求群眾意見，而有20.2%的受訪者表示很少會征求，即使征求也是形式。

在參與者身上，問題主要是其公民資格的權利與責任意識薄弱。

公民資格即應具有秩序意識、責任意識、契約意識等。我們調查發現：一方面，基層、農村民眾認識到公共政策重要性，參與意愿普遍提升；另一方面，民眾對公民資格的權利和責任的認識并不對等。以部分農村民眾參與公共決策的目標為例：一是多表現為個體化，著重于從個人角度肯定公共政策重要性，而較少從國家及社會發展角度考慮。其次，參與政策執行的目標多表現為短期化，主要關注點是解決當下自身利益問題。

目標差異造成公眾參與弱化

公眾參與縣級政府公共政策決策、執行的權利是受法律保護的。然而當法律在縣級政府層面，卻因為配套機制不健全限制了公眾參與政策執行的廣度和深度。

公眾參與政策執行缺少制度性保障。具體而言，首先是缺乏明確的分工制度。當前，基層政府吸納公眾參與政策執行多基于兩個目的：獲取和傳導信息、增強公共政策認同和可接受性。為此，上述公民調查、互聯網、聽證會、專家咨詢等形式的互動，只是初級和淺層次的，政策執行中政府與公民合作方式，在哪些層面，以何種方式合作；政府與公民合作的邊界在哪里；政府與社會、政府與公眾合作的法律責任如何認定等，都缺乏明確的制度安排。

其二是缺乏有效的銜接和溝通機制。縣級政府執行公共政策時，是圍繞政策目標選擇執行工具和手段，執行具有官僚性和制度性。政府執行政策目標與公眾參與目標的差異性，常常引起公民訴求與政府行為的不兼容，其后果可能會造成公眾制度性參與的弱化與非制度性參與的強化。另一方面，縣級政府的信息公開透明機制不健全，政府缺乏與公民對話的平臺，公眾參與政策執行不能及時準確了解執行過程，造成參與行為的片面性。

最后是缺乏公眾參與的可持續機制。當前，基層政府政策執行中，公民參與階段性、即時性、個案性特點明顯。首先，公民參與政策執行機制碎片化。縣級政府與公眾在政策執行中的互動與合作的出現，往往是廣大公眾對于自身利益的集體關注而形成的“倒逼機制”。因此公眾參與往往表現出一種“就事論事”的個案特征，參與機制可復制性和推廣性不強。其次，公眾參與政策執行缺乏長效的保障機制。實踐中經常可見某領導就某問題問計于民，受到廣泛關注，這更多的是體現了領導自己的自覺和態度，而缺少長效機制。此外，縣域公眾參與政策執行的資金保障、人員保障和組織保障等，也是現實的問題。（作者分別系遼寧省委黨校公共管理教研部主任、講師）

編后：針對上述困境，當前不少地方嘗試出臺了決策咨詢辦法，以制度方式對基層群眾參與決策及政策執行的內容、形式等進行明確。對普通民眾與政府之間存在的“目標差異”，不妨以公眾參與民生工程決策為突破口，尋找雙方的“最大公約數”，探索出公眾參與決策的新形式、新辦法。