亞太領土爭端中的美國政策

道格·班多

隨著中國經濟的發展，中國的國家力量和國際影響力也隨之增強，在領土爭端的態度上也變得更為強勢。2010年3月，中國表示，南中國海，同臺灣、西藏和新疆一樣，是其核心利益所在。盡管美國政府沒有在任何領土爭端上表明立場，但是它反對使用任何武力手段來解決爭端。然而，美國同亞太國家的雙邊聯盟實際上已經表明了美國傾向這些國家的立場。美國的干涉、國際法、歷史等諸多因素的影響使這個地區的領土爭端局勢變得更為復雜。美國和中國之間也存在著關系破裂的潛在危險。因此，雙方行事應更為謹慎，美國尤其應該如此。

一、亞太領土爭端與地區形勢

伴隨著亞太地區國家經濟力量增長的是其國際影響力和軍事力量的增加，基于此，這一地區國家對于爭議領土的主權要求也變得更為激進。其中，最引人關注的是那些間接地把中國和美國聯系在一起的主權要求。在最壞的情況下，這很有可能引發兩個大國之間的戰爭。

亞太地區的領土爭端問題可以說是非常復雜的。因為這些領土要求都是基于各種各樣的標準提出的，包括國際海洋公約法的大陸架原則、專屬經濟區原則等，因此即使是最簡單的國際爭端也很難解決。雖然并未爆發戰爭，但是亞太國家之間的海空對抗卻正在不斷升級。諸如釣魚島事件以及最近的關于中國防空識別區的問題。就在最近，中國宣布將擴大防空識別區，并且這個識別區將涵蓋大范圍的爭議區域。這很有可能會與其他鄰國產生沖突。針對中國的行動，美國的回應是立即派遣了兩架B-52轟炸機通過了防空識別區。中國還提出將會在其他地方建立相似的區域，比如南中國海，而這也將會擴大潛在的對峙區域。沒人希望戰爭，但是在這種狀況下，如果判斷錯誤的話就很有可能會引起戰爭。

雖然中國長期以來一直在限制其軍事力量，但是，這種狀況如今已經發生改變。隨著中國經濟的高速發展，其在軍事上的投入也大大增加。然而，中國的領先地位可能會遭到挑戰。許多東南亞國家，比如菲律賓、越南都加大了軍事投入。《時代》記者奧斯汀·拉姆齊就提出：去年，即使是東南亞國家軍事實力最弱的菲律賓，其軍事預算也幾乎翻倍。在北太平洋，中國也并沒有太大的優勢，因為日本也存在著潛在的軍事力量。中國更加強硬的態度刺激了東南亞地區新一輪的軍事投入，促使日本重整裝備，并且刺激了以反對中國為目的的更多的地區合作。

盡管美國同這些領土爭端沒有直接的聯系，但是其同這個地區的許多國家存在著聯盟關系。日本就正式要求美國再次確認共同防務條約。另外，就在去年，美國國務卿希拉里訪問馬尼拉時也宣布美國將永遠站在菲律賓一方同其并肩作戰。[1]可以說，美國的干涉極大地改變了地區形勢。

隨著蘇聯和華約的解體，美國將更多的注意力集中在中國。中國的強大已經被美國視為一個潛在威脅。在五角大樓向國會提交的關于中國問題的年度報告中，美國政府提出了關于中國軍事現代化的問題，認為中國的軍事現代化已經更加集中于對軍事能力的投入，使得軍隊能夠進行更廣泛的任務而不限于目前的領土爭端問題，包括參與跨地區軍事行動。這些行動是為了服務中國利益和目標，卻也對國際安全產生了挑戰。

五角大樓沒有對中國在保衛自己領土的問題上有所異議，事實上，他們承認中國的國家利益受到了威脅。然而，五角大樓卻表達了對于中國最近行動的擔憂。卡托研究所的賈斯汀·洛根指出：盡管美國的政客一般都會否認，但是事實上美國軍事行動的意圖就在于遏制中國。當然，這些行動反而刺激了中國更多的反彈。布魯塞爾當代中國研究院的學者喬納森·哈爾斯拉格認為：雖然美國海軍在東亞地區有很大的優勢，但是這并不表示中國會放棄縮小差距。即使是五角大樓也承認：與日本在東海的緊張局勢以及在南中國海的爭端，都挑戰了中國想要維持一個穩定的周邊的愿望。加上美國的干涉，使得中國更加擔憂其他國家加大軍事投入，并同美國聯合來遏制中國。[2]（P18）

二、中美在亞太地區的利益訴求與美國的政策

中國的領土利益的重要性是顯而易見的，其中最基本的利益在于主權。中國基于歷史上的侵略和分裂，決意要贏得國際上對其爭議領土的主權認同。同樣重要的還有安全利益，這對于近代飽受侵略的中國而言同樣重要。美國企業研究所著名中國問題專家卜大年認為，中國方面提出這個要求是非常合理的。一方面，中國已經逐漸采取了“近海防御戰略”，意味著使任何潛在的敵人遠離其新興城市；另一方面，作為一個貿易大國，海上運輸安全也對中國非常重要。而且，爭議的海域有著豐富的自然資源。

過去，中國一直同其他亞洲國家維持著良好關系，這使得其長期以來在東亞地區處于領導地位，但是這種地位現在受到了挑戰。

而對于美國來說，亞太地區確實存在著它的利益，但是意義并不深遠。

首先是安全利益。美國致力于雙邊聯盟，認為通過這些聯盟可以促進地區和平與穩定。美國強調應該支持全球規則和規范，包括航海自由和用非武力手段解決國際爭端。美國認為，如果不能維護國際法和國際原則的話，美國利益就會受到損害。國務卿約翰·克里在2013年9月甚至指出，這個問題關系到全世界。

其次，美國在亞太地區有著巨大的經濟利益。作為頭號的能源消費者，這個地區持續的能源開發對美國意義重大。更重要的是，美國同中國的積極合作關系帶來了巨大利益，不僅在于貿易和投資，還包括其他許多領域的合作。

美國的一些分析家事實上夸大了中國的威脅，比如，布拉門托就認為，如果中國達到了其所設定的目標，那么美國的安全和幸福就會受到威脅。事實上，盡管美國的一些利益會受到影響，但美國本土不會受到威脅。

雖然中美之間存在著競爭，但是他們也有非常重要的共同利益：合作與和平。從美國和蘇聯的關系以及美國和英國的關系發展中，中國和美國應該學到一些經驗和教訓。

盡管華盛頓并沒有在這個地區提出什么領土要求，但是它宣稱美國在這個地區享有利益。2012年時任國務卿的希拉里就表示：美國人民在航海自由、維護和平和穩定、尊重國際法和在南中國海上的自由貿易上有著廣泛的利益。美國國務院在去年發表關于南中國海問題的主張時也提出了相似的觀點：作為一個太平洋國家和一個駐留亞洲的大國，不管是在保持和平和穩定上，還是在尊重國際法的原則、航海自由，以及在南中國海的自由貿易上，美國都有著巨大的利益。但是，對抗言論的上升，對這一地區資源開發的分歧、脅迫的經濟行動，以及黃巖島周邊的事故，包括邊界問題等都對美國利益造成了威脅。奧巴馬政府提倡緩解這種緊張局勢，在中國-東盟框架內進行談判或者通過外交手段解決，并且敦促各國都根據國際法的原則來追求他們的領土要求和海事要求。

美國政府已經拒絕在特定的領土爭端中表明立場。2012年，副國務卿威廉·伯恩斯就表示，美國不會在主權問題上站隊。而且，美國倡議通過外交手段和平解決爭端。2013年10月，國務卿克里也提到，這些提出主權要求的國家有責任使他們的領土要求符合國際法的原則。他們可以通過仲裁手段或者其他和平協商的手段解決問題。前國務卿希拉里也曾經提出了相似的說法，即任何提出要求的國家都要有權力來執行它，但是他們沒有權力使用恐嚇或威脅的手段來達到目的。

在具體的解決方案上，美國鼓勵多邊對話協商解決。然而，正如邁克爾·克萊爾教授所指出的那樣，美國的中立立場并不如表現的那樣堅定，對于可能的暴力沖突也沒有應對措施。卡內基和平基金會的中國問題專家包道格也承認，美國雖然宣稱要遵守國際法的準則，但他的真正做法是同這個宣言相違背的。

華盛頓通過在澳大利亞、日本、菲律賓、韓國和泰國的軍事部署而維持了許多貿易協定，包括同中國臺灣地區的一個曖昧不明的條約。這些措施，一開始是為了遏制蘇聯，防止日本復興，但是現在已經轉為遏制中國發展。中國的強大刺激了美國將戰略重心轉到亞洲，這種轉變開始于2011年，包括加強軍事聯盟，增加軍事力量。卡托研究所的賈斯汀·洛根提到，在最近幾年，華盛頓兩黨的中國政策正在成為安撫美國盟友的重要因素——這些盟友就是指亞太地區的美國聯盟國家，它們依賴美國的保護。

華盛頓似乎認為北京只能選擇接受美國在這個地區的領導地位。布蘭戴斯大學的著名國際戰略學者羅伯特·阿特認為，就如同美國不得不接受一個更加強大的中國海軍一樣，中國也不得不接受美國的海上霸權，與冷戰時期的蘇聯一樣。然而情況不同的是，冷戰時期的蘇聯從來沒有在經濟上超過美國，但是中國在并不遙遠的將來卻很有可能。

三、亞太地區爭端可能的解決方案

當今最重要的雙邊關系存在于中美兩個大國之間，因此它們更應該就和平和穩定問題進行經常性磋商。盡管中國認為地區爭端不需要外部國家的參與，但是美國已經表明將會基于自己的利益而在其中進行干涉。因此，這兩個國家應該商討那些會引起對抗的爭議。并且這種商討應該從如何解決中國專屬經濟區內航海爭端和情報活動開始。中國和美國也應該商討出一套行為準則來防止危險的對抗發生。比如，這兩個國家可以恢復1988年的《海上安全磋商協議》來幫助避免這兩個國家軍隊之間的摩擦和事故。更多的海上合作也可以減少問題的出現和對抗的形成。另外，中國和美國應該開展一個關于領土爭端的定期對話。美國應該承認他沒有直接參與的權力，但是強調兩個政府相互諒解的重要性。雙方應該對敏感問題有所了解，并且通過阻止紛爭來建立信賴。

在實質層面上，美國應該重新考慮他的干涉行為。首先，美國應該認清向其他國家傾斜意味著站在了中國的對立面，這會帶來明顯的后果。中國的一位高級軍官就曾警告過這會危害到中美之間潛在的戰略互信；其次，美國應該重新考慮那些被認為是過度挑釁的行為，比如在中國邊界和中國專屬經濟區內的監視活動；再次，美國應該承認，對于爭議領土問題得不出什么解決方法，畢竟，正如美國海軍戰爭學院戰略研究部副教授萊爾·戈爾茨坦所分析的：資源糾紛本質上就是非常混亂的，也不太可能被什么大的宣言或者多邊峰會所解決。相反，美國應該試著在鼓勵整個亞太地區發展和合作的同時推動這個地區的穩定與和平。

因此，最好的做法是安靜地退出。戈爾茨坦認為，指導美國南中國海政策的主要原則應該是保持不干涉。特別是，美國應當避免做出像聲稱對南中國海擁有主權國家的防御關系的新承諾。而且，美國應該建議其盟友保持克制，并同中國進行協商，否則，南中國海的局勢只會更加危險和緊張。

對于中國與這一地區其他國家的爭端而言，各方都應該盡力維持和平的局面。事實上，如果擱置具體主權問題，這個地區的各個國家可能會更加愿意相信彼此并且一起合作發展。

從20世紀80年代開始，中國對于爭端一直采取努力克制的態度并且尋求外交手段來解決。在過去三十年中，中國解決沖突的記錄是非常令人鼓舞的：從1979年開始，中國就沒有采取過以武力為主的手段。從1949年起的23起邊界爭端中，中國和平解決了17起。通過這種方式，中國在沒有過分妥協國家利益的情況下和平解決了爭端。

對于卷入領土爭端的亞太地區其他國家來說，一方面，他們需要避免采取諸如威脅的手段，并且，他們不應該為了和中國對抗就把美國拉進來；另一方面，解決爭議時，他們也應該謹慎行事。因為在一些情況下，這些爭端會被提到國際機構面前。在一些雙邊談判的情況下，也許通過某個外部的中介，可以幫助解決問題。但是，在南沙群島的問題上有爭議的國家太多，那么，一個多邊會談也許會更有效。

對此，空軍力量研究中心的印度分析家薩拉尼·薩里的建議是，建立一個多邊地區管理機構，由爭議國家的主要權力機構組成。這個機構可以把所有的國家聚集起來進行協商。另外的一些意見包括建立一個聯合國杰出人員小組，一些由非爭議國家代表組成的非正式論壇以及一些特別的咨詢小組。中國反對外來力量的干涉，但是不受限制的論壇可能會提出建設性的意見，使得各方都能夠避免進行對抗。

考慮到潛在的沖突，美國和其他國家應該增加同中國的交流來避免潛在的危險。華盛頓不應該使他自己陷入這些可以采用和平手段解決的爭端中去。多方參與的減少危險和建立信任的措施將尤為有益。現有的措施，比如西太平洋海軍研討會就可以適當擴展，這個研討會已經聚集了地區性的海軍領導人來討論海上安全問題。2002年，包括中國在內的許多國家，簽署了《南海各方行為宣言》，這個宣言為有待解決的爭端提供了行為準則。但是，這個宣言并不具有強制性。中國雖然繼續強調雙邊談判，但是最近也表示愿意將這個問題提到東盟框架內來解決。盡管完成這樣一個協定還需要一個很長和很困難的過程，但是外交磋商仍在進行。

另一個解決方法是合并區域主權，也就是將爭議的區域置于一個多邊委員會之下，并且共同享有海上管理和資源開發的權力。主權的確認則可以通過一個關于資源共享和自由通行的協議實現。比如，1920年，斯匹次卑爾根條約將這個島嶼的主權交與挪威，但是挪威和格陵蘭島可以共享這個島的資源。美國著名智庫戰略暨國際研究中心的中國問題專家葛萊儀解釋說：如果將這種模式應用到南中國海的話，那么就可以在將主權給予中國的前提下，保證其他國家也能開發這個地區的資源。美國應該讓其盟友了解，美國不會支持武力解決方案，那么這些爭議就可以通過合理的途徑解決了。

推進資源開發并且進行關于主權的談判會避免在現有的爭議中“贏家通吃”的趨勢。戰略暨國際研究中心東南亞項目副研究員格里高利·波林建議，在沒有得出一個真正能夠解決南中國海領土爭端的解決方案之前，最好的也是唯一的緩解這個地區緊張局勢的方法就是對于爭議地區資源的共同開發。這與中國現行的主張基本上是一致的。

在面對亞太地區的領土爭端時，美國需要更加謹慎。亞太地區的許多領土爭端已經威脅到了地區的和平與穩定。美國的干涉則加劇了這種緊張局勢。不管將戰略重心轉移到太平洋是否是奧巴馬的意愿，它都已經增加了中國東海和南海任何一個國家因為一些挑釁的行為而導致戰爭的危險。美國已經為模糊的利益而選擇了危險的立場。卡內基和平基金會的包道格就承認：美國在南中國海的直接利益是有限的。美國海軍軍事學院的萊爾·戈爾茨坦也認為：所謂的中國對東盟國家造成的威脅，實際上更多的是夸大的炒作。中國在這個地區只有有限的軍事部署，并且不管是在歷史上還是在現在，采取的都是被動的反應政策。更重要的是，戈爾茨坦提出，亞太領土爭端對美國的國家安全只有非常小的影響。因此，美國必須避免在其中進行干涉，并且幫助亞太國家進行“靈活的、實際的和安定的外交”。

更重要的是，真正的危機并不存在。包道格也指出：今天的南中國海不是21世紀的蘇德臺地區，并不需要像蘇德臺地區那樣反抗侵略，拒絕綏靖。中國沒有執行軍事外交政策，并且在很長時間內也不會這樣做。同時，同領土爭端的風險相比，中國和那些鄰國在貿易、投資和其他關系上有更多具有建設性的合作。

亞洲正在變得更加富裕和強大。因此，維持和平與穩定變得更加重要。隨著亞太地區在地緣政治、外交、軍事和經濟方面重要性的增加，這個地區的領土爭端也逐漸變得激烈。東亞國家之間的潛在爭端雖然讓人感到十分擔憂，但是更加危險的是中美之間的沖突。為了避免沖突，各國應當奉行一個旨在提供安全、和平、穩定和資源開發、航海自由的政策。畢竟，中國、美國還有其他亞太國家還有太多的問題要去解決。

參 考 文 獻

[1] Clinton， “Philippine Foreign Secretary Joint Press Availability”，http：//translations.state.gov/st/english/texttrans/2011/11/20111116142331su0.4998852.html#axzz3GGftdkd2.

[2] Office of the Secretary of Defense， Annual Report to Congress： Military and Security Developments Involving the Peoples Republic of China 2013.