國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)展瓶頸及其對(duì)策研究

劉冰

摘 要：國(guó)家助學(xué)貸款政策推行10多年來(lái)取得了較為明顯的成效，但也面臨著發(fā)展瓶頸，該文通過(guò)分析政策發(fā)展的內(nèi)在需要和存在的負(fù)面現(xiàn)象，提出國(guó)家助學(xué)貸款政策亟待完善，并以促進(jìn)正義、培養(yǎng)人才的理念為指導(dǎo)，提出建立非盈利性運(yùn)作模式、實(shí)現(xiàn)貸款精準(zhǔn)發(fā)放、細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、多部門(mén)協(xié)作催收等思路，實(shí)現(xiàn)國(guó)家助學(xué)貸款的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：貸款 教育 政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）06（b）-0169-01

20世紀(jì)末我國(guó)開(kāi)始實(shí)行高等教育收費(fèi)制度改革，作為配套措施，國(guó)家推出了國(guó)家助學(xué)貸款政策，一方面緩解高等教育經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，另一方面，保證貧困家庭子女受教育的權(quán)利。該政策實(shí)施10多年來(lái)取得了較為明顯的成效，“截至2010年全國(guó)累計(jì)貸款學(xué)生達(dá)到652.2萬(wàn)人，貸款金額達(dá)到609億元”[1]，國(guó)家助學(xué)貸款成為了家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生解決學(xué)費(fèi)問(wèn)題的重要支撐和保障。但是理性審視國(guó)家助學(xué)貸款政策發(fā)展歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)政策帶有先天不足，同時(shí)隨著形勢(shì)變化又面臨著新的困境。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家助學(xué)貸款作為促進(jìn)高等教育發(fā)展的重要舉措將會(huì)長(zhǎng)期存在，我們必須研究對(duì)策，突破發(fā)展瓶頸，促進(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款可持續(xù)性發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)其維護(hù)社會(huì)公平的預(yù)期目標(biāo)。

1 國(guó)家助學(xué)貸款政策亟待完善的原因

1.1 國(guó)家助學(xué)貸款政策發(fā)展的內(nèi)在需要

國(guó)家助學(xué)貸款由政府主導(dǎo)、財(cái)政貼息，銀行、教育行政部門(mén)與高校共同操作的專門(mén)幫助高校貧困家庭學(xué)生的政策性貸款，是黨中央、國(guó)務(wù)院在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利用金融手段完善我國(guó)普通高校資助政策體系的重要舉措。由于國(guó)家助學(xué)貸款解決的是高等教育事業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)的問(wèn)題，追求社會(huì)公平是其價(jià)值終點(diǎn)，在其發(fā)展過(guò)程中依靠行政指令不斷推進(jìn)，因此國(guó)家助學(xué)貸款屬于公共政策體系范疇，必須以此為研究出發(fā)點(diǎn)。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·林德布洛姆提出的公共政漸進(jìn)決策理論是西方國(guó)家行政決策的基本模式，他認(rèn)為公共決策應(yīng)是漸進(jìn)性的，要在不斷試錯(cuò)中找到最優(yōu)解。而國(guó)家助學(xué)貸款政策也正是在不斷對(duì)原有政策加以修改，不斷試錯(cuò)中，不斷接近價(jià)值目標(biāo)。

1999年6月，我國(guó)開(kāi)始在北京、上海等8個(gè)城市試點(diǎn)開(kāi)辦國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)，向部屬高校的經(jīng)濟(jì)困難的全日制本、專科生試點(diǎn)發(fā)放貸款，辦理時(shí)需符合條件的擔(dān)保人予以擔(dān)保。2000年8月，國(guó)家助學(xué)貸款由8個(gè)試點(diǎn)城市拓展到全國(guó)，助學(xué)貸款的范圍放寬至研究生，并取消擔(dān)保要求，采用無(wú)擔(dān)保信用貸款。2004年6月，國(guó)家助學(xué)貸款政策有了重大調(diào)整，學(xué)生在校期間免交貸款利息，還貸年限由4年延長(zhǎng)到6年；招標(biāo)選擇貸款經(jīng)辦銀行，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金制度。2007年，財(cái)政部、教育部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始推行生源地信用助學(xué)貸款。

不論是公共政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，還是國(guó)家助學(xué)貸款的實(shí)踐歷程，都顯示了國(guó)家助學(xué)貸款政策始終是漸進(jìn)性的，現(xiàn)有政策也需要隨著形勢(shì)的變化，根據(jù)自身發(fā)展的規(guī)律性不斷調(diào)整和完善。

1.2 負(fù)面現(xiàn)象制約國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)展

（1）貸款供不應(yīng)求。自高等教育大眾化發(fā)展以來(lái)，高校招生規(guī)模持續(xù)增加，其中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體也越來(lái)越龐大。“2009年，全國(guó)普通高校在校生總?cè)藬?shù)2285.15萬(wàn)人，其中，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生527萬(wàn)人，占全部在校生總?cè)藬?shù)的23.06%。而2009年國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)放170.94萬(wàn)人，發(fā)放金額93.57億元。”[2]。只有占學(xué)生總數(shù)的7.48%可以享受這一惠民政策。

（2）貸款違約率高。貸款違約率高是始終伴隨國(guó)家助學(xué)貸款的頑疾。由于違約率過(guò)高，2003年國(guó)家助學(xué)貸款被銀行大面積叫停，面臨停頓的危險(xiǎn)。為此，我國(guó)推出了國(guó)家助學(xué)貸款新政策，使其重新煥發(fā)活力。2007—2008年，國(guó)家助學(xué)貸款新機(jī)制下的貸款學(xué)生陸續(xù)進(jìn)入還款高峰期，還款情況仍不容樂(lè)觀，“據(jù)調(diào)查，2008年廣東省有94所高校的15585筆助學(xué)貸款合同進(jìn)入還息期，截至2009年6月30日，有2118筆貸款合同未按時(shí)支付利息，利息違約金額43.85萬(wàn)元，違約合同數(shù)占總還息合同數(shù)的13.59%。”[3]國(guó)家助學(xué)貸款壞帳比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通貸款壞帳1‰的比例，對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款資金循環(huán)帶來(lái)惡劣影響。

上述負(fù)面現(xiàn)象嚴(yán)重制約著國(guó)家助學(xué)貸款的良好發(fā)展，我們需要深入分析其根源：

（1）政策的公益性與運(yùn)作的商業(yè)性之間矛盾重重。國(guó)家助學(xué)貸款具有促進(jìn)高等教育發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧的公益目標(biāo)，同時(shí)卻由商業(yè)銀行進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)開(kāi)展以來(lái)，國(guó)家和社會(huì)獲益良多，而銀行的收益卻不明顯，國(guó)家助學(xué)貸款經(jīng)營(yíng)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，不符合商業(yè)銀行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，國(guó)家現(xiàn)有財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、呆壞賬稅前核銷(xiāo)等措施不足以激發(fā)銀行改進(jìn)和擴(kuò)大國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的積極性，其消極態(tài)度體現(xiàn)于工作國(guó)家助學(xué)貸款的各個(gè)環(huán)節(jié)，貸款“惜貸”、管理無(wú)序、效率底下、服務(wù)質(zhì)量欠佳。對(duì)于自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，國(guó)家以行政命令的方式賦予其公益使命，市場(chǎng)行為和政府行為糾纏在一起難以理順，這是國(guó)家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)上的重要缺陷。

（2）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在國(guó)家助學(xué)貸款新機(jī)制的框架下，根據(jù)補(bǔ)償機(jī)制，由財(cái)政和高校各出一半作為國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金支付給經(jīng)辦銀行。以中央部屬高等院校為例，2010年國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)合作協(xié)議簽訂后，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例為8.3%，財(cái)政和高校先各按照國(guó)家助學(xué)貸款發(fā)生額的4.15%安排風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，高校最終承擔(dān)部分與本校畢業(yè)學(xué)生的還款情況掛鉤；各承辦銀行則根據(jù)實(shí)際呆賬率扣除8.3%之后承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

在這一制度下，國(guó)家承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是確定的，高校承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)確定，而銀行則承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例以上的無(wú)限責(zé)任，大大增加了銀行承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，而在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例以下，銀行不需要承擔(dān)任何責(zé)任，使銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)減輕。同樣在這一制度下，相對(duì)而言高校則承擔(dān)了過(guò)重的責(zé)任。在實(shí)際工作中，高校為國(guó)家助學(xué)貸款順利進(jìn)行付出了大量的管理成本，同時(shí)還要為控制力微乎其微的已畢業(yè)生失信行為進(jìn)行補(bǔ)償，這對(duì)于原本經(jīng)費(fèi)不足的高校來(lái)講是雪上加霜。endprint

（3）實(shí)踐操作欠人性化。近年來(lái)，高校畢業(yè)生就業(yè)呈現(xiàn)低就業(yè)率、低薪酬、高流動(dòng)率的特點(diǎn)，“有調(diào)查顯示2009年本科畢業(yè)生的期望薪酬集中區(qū)間有兩個(gè)，在2000-3000元之間比例為45.4%，在1000元～2000元之間的比例為33.3%。”[4]對(duì)于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就業(yè)而言，缺乏來(lái)自家庭的人脈關(guān)系、因經(jīng)濟(jì)條件限制而影響綜合素質(zhì)發(fā)展，這些先天不足，致使家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生群體在就業(yè)質(zhì)量上低于大學(xué)生平均水平。假定某學(xué)生月收入2000元，上學(xué)期間共貸款24000元，6年內(nèi)還清，以年利率7.5%核算，每月應(yīng)還本金及利息約為650元，加上租房費(fèi)用（以600元核算）、交通費(fèi)用（以600元核算）、生活費(fèi)、交際費(fèi)用以及對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)支持，入不敷出是顯而易見(jiàn)的，因此，我們無(wú)法將學(xué)生的違約簡(jiǎn)單地歸結(jié)為道德問(wèn)題。

2 國(guó)家助學(xué)貸款政策完善的建議

2.1 回歸本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)非盈利性運(yùn)作

國(guó)家助學(xué)貸款的公益性本質(zhì)所延伸出的種種特性與商業(yè)銀行追求利潤(rùn)最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的矛盾不可調(diào)和。因此有必要嘗試國(guó)家助學(xué)貸款的非盈利性運(yùn)作，確保長(zhǎng)期的資金良性循環(huán)，而非爭(zhēng)取短期的資金利潤(rùn)。

這一模式已被發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用，美國(guó)有專門(mén)的“學(xué)生貸款市場(chǎng)協(xié)會(huì)”作為支持學(xué)生貸款的政策性金融機(jī)構(gòu)，英國(guó)有專門(mén)的“學(xué)生貸款公司”，加拿大由按公司管理模式運(yùn)作的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)學(xué)生貸款業(yè)務(wù)，資金全部來(lái)源于公共財(cái)政。我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，采取國(guó)家財(cái)政直接投入資金、政策性銀行獨(dú)立運(yùn)作的國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)。政策性銀行企業(yè)化的運(yùn)作模式可以避免行政機(jī)構(gòu)直接管理所可能導(dǎo)致的效率低下、不易監(jiān)管，同時(shí)政策性銀行可以承受一定政策性虧損，并有可能實(shí)現(xiàn)與民政、公安、稅務(wù)等部門(mén)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這些都是各自為政的商業(yè)銀行所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，必將大大提高國(guó)家助學(xué)貸款資金發(fā)放與回收的效率。

2.2 因時(shí)制宜，精準(zhǔn)發(fā)放貸款

不同地區(qū)、不同高校、不同學(xué)歷層次的學(xué)生情況差別很大，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，采取靈活的方式實(shí)現(xiàn)貸款發(fā)放對(duì)象的準(zhǔn)確和貸款資助力度的準(zhǔn)確。

貸前資格審查工作量大且收效不佳，由于高校和銀行不能準(zhǔn)確掌握申請(qǐng)學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)情況，所以在確定貧困“身份”時(shí)容易誤判，經(jīng)濟(jì)不困難的學(xué)生也可能借機(jī)申請(qǐng)貸款，畢業(yè)前還清，以享受“無(wú)息貸款”。在尚缺乏經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定有效途徑的情況，改進(jìn)貸款貼息制度可以堵上“假貧困生”鉆空子的漏洞。可在不減少財(cái)政貼息總量的情況下，將現(xiàn)行的在校期間全部貼息改為部分貼息，其余利息本金化，在畢業(yè)兩年之后與本金一起償還，如畢業(yè)前提前還款則需要償還全部貸款本金及在校期間產(chǎn)生的自付利息，這樣“假貧困生”申請(qǐng)“無(wú)息貸款”的積極性就會(huì)大大降低，從而使國(guó)家助學(xué)貸款資助真正需要的學(xué)生。

2.3 多管齊下，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

為進(jìn)一步控制國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)，我們建議通過(guò)從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、還款要素、催收主體等多方收入優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（1）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。為解決國(guó)家、高校、銀行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的問(wèn)題，鄺煥弟引入了風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的概念，將國(guó)家助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)劃分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)水平，在不同風(fēng)險(xiǎn)水平內(nèi)國(guó)家、高校、銀行三者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同。“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主要由國(guó)家承擔(dān)；增大低中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間中銀行的責(zé)任，降低高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間銀行的責(zé)任；同時(shí)，降低中低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間中高校的責(zé)任，加大高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間高校的責(zé)任。在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（0%，2%）時(shí)，國(guó)家承擔(dān)100%；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（2%，6%），國(guó)家與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為3：1；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（6%，12%），國(guó)家、銀行與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為3：1；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間為（12%，18%），國(guó)家、銀行與高校增量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例為1：3：2。”[5]

當(dāng)違約率為7%時(shí)，按照當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，國(guó)家、銀行、高校所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例分別為4.15%、0%、4.15%，而按該理論設(shè)定，國(guó)家、銀行、高校所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例分別為5.25%、0.33%、1.42%，國(guó)家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例有所提高，銀行在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例（8.3%）以下也要承擔(dān)部分責(zé)任，高校承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例略有降低。筆者認(rèn)為這一思路建立了激勵(lì)與懲罰的有效機(jī)制，體現(xiàn)了“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”原則，能夠調(diào)動(dòng)參與各方的積極性，可以在實(shí)際工作中加以推廣。

（2）還款要素。首先是延長(zhǎng)還款期限。現(xiàn)行制度要求畢業(yè)六年內(nèi)還清貸款，在這六年內(nèi)貸款學(xué)生需要完成一系列高額支出的人生大事，如：培訓(xùn)、買(mǎi)房、結(jié)婚、反哺家庭等等，為不影響貸款學(xué)生的生活質(zhì)量，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)（美國(guó)的還款期限平均在10年以上，加拿大還款期限為15年，日本還款期限在10～20年，中國(guó)香港地區(qū)還款期限為20年）[6]，將還款期限延長(zhǎng)至15年左右。其次是建立多樣化的還款方式，學(xué)生可以選擇遞增還款方式，以緩解剛就業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力；可以選擇遞減還款方式，以減少還款總資金量；可以選擇根據(jù)收入比例，有步驟地規(guī)劃個(gè)人財(cái)務(wù)；可以在面臨失業(yè)、疾病等變故時(shí)申請(qǐng)延期還款。最后是形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的浮動(dòng)貸款利率。對(duì)于提前還款及長(zhǎng)期保持良好信用記錄的貸款學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠利率，對(duì)于連續(xù)違約及惡意欠款的貸款學(xué)生提高貸款利率，以調(diào)動(dòng)學(xué)生還款積極性，加速貸款資金回籠。

（3）催款主體。現(xiàn)行制度要求經(jīng)辦銀行在催收貸款中承擔(dān)主要責(zé)任，高校協(xié)助銀行做好畢業(yè)生信息采集及聯(lián)絡(luò)工作，可以說(shuō)不論是銀行還是高校都無(wú)法了解貸款學(xué)生畢業(yè)后的經(jīng)濟(jì)情況，應(yīng)引入適當(dāng)部門(mén)共同參與貸款資金催收，以保證該公共政策順利實(shí)施，公共資源得以正常循環(huán)利用。隨著社會(huì)保障制度的不斷完善，我國(guó)大多數(shù)居民在社保機(jī)構(gòu)建立了唯一賬戶，不因工作單位、行業(yè)、地區(qū)的變化而變動(dòng)，社保機(jī)構(gòu)根據(jù)養(yǎng)老金的繳納情況可以方便地了解貸款學(xué)生的收入情況，據(jù)此實(shí)現(xiàn)按收入比例償還貸款。

參考文獻(xiàn)

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