我國保障房建設的PPP模式與公眾參與改進

周建亮等

摘要： 加快保障性住房建設，大幅提升保障性住房供給，可以解決由住房供給結構嚴重失衡引發的高房價等一系列社會和經濟問題。但是由于融資渠道狹窄，我國保障房的建設推廣遭遇資金瓶頸。本文在剖析PPP模式的內涵及優勢的基礎上，探討了適合我國基本國情的保障性住房PPP模式的具體運作流程，并提出通過引入公眾參與機制，構建政-企-民三方合作框架，改進PPP模式下保障房供給的構想，以期實現PPP融資模式在我國保障性住房建設中的推廣應用。

Abstract： It can resolve a series of social and economic problems which caused by high house prices through accelerating the construction of affordable housing and increasing the supply of affordable housing significantly. However， due to the narrow channels of financing， the promotion of affordable housing is suffering financial bottlenecks. Based on the analysis of the connotation and the advantages of PPP model， this paper explored the specific operation process of affordable housing PPP model which is suitable to China basic national conditions， put forward the introduction of public participation mechanisms， built the Political-Enterprise-Man tripartite cooperation framework and improved the supply of affordable housing under PPP mode， so as to achieve the popularization of the PPP mode in the construction of affordable housing in China.

關鍵詞： 保障性住房；PPP模式；融資

Key words： affordable housing；Public-Private-Partnership mode；financing

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2014）32-0010-03

0 引言

所謂安居才能樂業，但高昂的房價讓無數人望樓興嘆，因此，保障房應運而生。保障房是指針對中、低收入家庭，政府實行分類保障，所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。目前我國住房保障體系主要包括四個部分：經濟適用房、廉租房 、限價房和政策性公共租賃房[1]。

1 我國保障性住房建設現狀

《“十二五”國家國民經濟和社會發展規劃綱要》提出，在“十二五”期間要建3600萬套保障房和棚戶區改造住房，在五年的時間內實現保障性住房覆蓋率由 7.5%到 20%的飛躍。若廉租房、公租房按45m2/套計算，經濟適用房按 60m2/套，3600 萬套住房預計所需投入的資金高達 4.9 萬億元。

由于保障房的準公共產品的性質，其公益性的特征注定了保障房的投資必然是低收益甚至負收益，因此，保障房最主要的投資主體必然是政府。目前保障房建設資金大部分來源于政府財政撥款，隨著保障房建設的大力推進，政府面臨的財政支出壓力越來越大，如圖1所示。保障房建設資金對政府撥款的過度依賴，讓政府不堪重負，為了緩解巨大的資金壓力，各城市保障房建設規模開始縮量（如表1），從近年來的保障房建設規劃中就能初見端倪。因此，擴大資金來源，尋找新的融資渠道，實現多元化融資，為保障房建設提供有效和長期穩定的融資，是當前我國住房保障事業發展壯大過程中亟需解決的問題。

2 保障性住房PPP模式剖析

2.1 PPP模式概述 PPP是Public-Private-Partnership的簡稱，即為“公私合作關系”，可以理解為公共部門與私人企業建立合伙關系并提供公共產品或服務的一種合作方式。對于住房這一物品和服務而言，一方面，其商品屬性決定了住房是一種商品和資產，商品住房擁有商品的一切特征，這決定了“市場”是提供商品住房的最優模式。另一方面，其社會屬性又決定了住房也是居民家庭賴以生存的必需品之一，保障性住房具備了準公共物品和服務的消費必需性和低選擇性特征，完全可以通過政府安排和社會提供相結合的PPP機制實現保障性住房的供應。

2.2 PPP模式在保障房建設中運用的優勢

2.2.1 以民間資本為依托，促進投資主體多元化，提高運作效率 我國保障房建設現狀中存在著資金供求矛盾的現實，而PPP模式的引入則為民間資本進入保障房建設提供了一個很好的平臺。并且私營企業的直接參與能夠減少政府部門在投標過程中的消耗。有關數據顯示，PPP模式下的融資比BOT投標模式產生的費用能夠減少總費用的15%[6]。在保證質量的情況下，簡化中間環節，避免不必要的開支，提高項目的運作效率。

2.2.2 以公私雙贏為目標，發揮各自優勢，優化資源配置 PPP模式在運作過程中，強調公共部門和私營部門的合作，本質上雙方有一個共同的目標：以最少的資源投入，獲得最大的回報。所以為了雙方共同的利益，政府部門與私人部門在合作過程中，將充分發揮各自的優勢，利用有限的資源，制定最佳合作方案，節約管理成本和資金成本，提高資金使用效率，從而實現“雙贏”。

2.2.3 以合理設計為導向，組成戰略同盟，分散項目風險 在PPP模式下，政府部門與私人部門共同參與保障房項目的可行性研究階段、建設階段及運營階段等全過程，能有效地對項目整體的情況進行控制。通過合理的設計，讓公共部門盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，私營部門則盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，使得每一種風險都由最善于應對該風險的合作伙伴承擔，有效地分散了傳統模式下政府獨自承擔的風險，使整體風險最小化，實現降低風險的目標。

2.3 保障房PPP模式的運作 PPP 模式下保障房建設項目的利益相關者包括政府部門、私營部門、PPP特許經營公司、保險機構、金融機構及相關的勘察、設計、建設和運營等單位，其具體運作模式如下所述：

地方政府部門結合項目的實際情況，通過招投標的競爭機制選擇最合適的私營企業進行合作，雙方簽署合作協議，注入股本資金，成立合作性質的PPP特許經營公司，授予私營企業特許權。在項目開發、實施階段，以特許權協議為基礎， 特許經營公司負責進行保障房項目的設計、融資、建設、運營、管理等活動。其主要運作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應用存在的問題 從上述的保障房PPP模式運作的全過程可以看出其僅涉及了政府部門和企業兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關注政績而傾向于“求多”、“求快”，私營企業則更多關注盈利而傾向于壓縮成本、降低標準等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實效率，但僅以“效率”作為衡量標準遠遠不足，如部分地方保障性住房項目選址偏遠，無配套設施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設計簡單，內部空間結構不合理，影響使用功能，如部分保障房建設速度不符合建設規律，造成住房的質量和安全隱患等，諸如此類的問題，極大地降低了保障房政策的滿意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標準的前提下對這一模式進行改進。

3 保障性住房PPP模式的改進

在當前保障房PPP機制的政-企兩方主體的基礎上，引入包括被保障對象在內的社會公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據在保障房項目開發建設過程中不同階段的目標差異，構建項目全過程的政-企-民的三方合作框架的改進PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機制是以被保障對象為核心的相關社會公眾，其大概可分為三大類：第一類是直接受益群體，即被保障對象；第二類是直接受影響的群體，如保障房項目所在地周邊的居民、專家及社區組織等；第三類是其他感興趣的組織或團體，如人大、政協、學術團體及感興趣的非政府組織。根據三類公眾主體參與保障房政策的質量要求和對保障房政策的可接受程度，可以將三類主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機制下的參與類型區分為四類，如圖4所示。

其中，被保障對象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動力，假如人為地將保障對象排除在提供過程之外，而僅僅將其選擇的權力控制在保障性住房建成之后，就可能會造成政府提供的保障性住房與保障對象需求之間產生偏差，從而造成提供的效果不足。通過合理設置保障對象參與機制，使保障對象需求得以顯現，就能夠有效彌補這種偏差；同時，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進一步制衡政府權力、約束房產企業行為，從而使三方關系達到平衡。

4 結論

本文通過深度剖析PPP模式的內涵及優勢，探討了適合我國保障性住房建設體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國保障性住房項目的實踐尚處于起步階段，但在我國公共建設市場化的宏觀背景下，其在未來的應用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當前保障房建設資金短缺的問題，基于保障房具有的住房資產和商品特征，可以在我國保障房建設過程中引入PPP模式，積極吸引民營資本參與建設，按照市場化模式運作，全面整合資金需求和建設需求；另一方面，為提高保障房政策的滿意度水平，保證質量受控和人民樂居，基于保障房固有的準公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機制，構建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關者的社會公眾充分參與保障房項目建設的全過程，包括保障房的決策、融資、建設、分配、使用情況的監督、住房的管理維護等。使作為公私合作的公共事業建設與運營的新型模式——PPP模式，在我國保障房建設實踐中得到更好的發展，從而真正實現政府部門、私營部門、民眾三方“三贏”的目標。

參考文獻：

[1]糜云，路君平.我國保障房的發展現狀與融資渠道探析[J].中國社會科學院研究生院學報，2011（06）：50-56.

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[3]財政部.關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告[R].2012.

[4]財政部.關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告[R].2013.

[5]李啟明，鄧小鵬，申立銀.PPP模式在香港基礎設施建設中的應用研究及其啟示[J].建筑經濟，2006（09）：14-18.

[6]路鑫.PPP模式下的社會保障房建設的探討[J].商業文化（上半月），2011（11）：371.

[7]胡金州.我國公共租賃房建設中引入PPP模式的研究[D]. 東北財經大學，2012.

[8]丁莉，蓋國鳳.基于PPP模式的保障性住房建設體系[J].財經問題研究，2013（10）：97-102.

2.2.3 以合理設計為導向，組成戰略同盟，分散項目風險 在PPP模式下，政府部門與私人部門共同參與保障房項目的可行性研究階段、建設階段及運營階段等全過程，能有效地對項目整體的情況進行控制。通過合理的設計，讓公共部門盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，私營部門則盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，使得每一種風險都由最善于應對該風險的合作伙伴承擔，有效地分散了傳統模式下政府獨自承擔的風險，使整體風險最小化，實現降低風險的目標。

2.3 保障房PPP模式的運作 PPP 模式下保障房建設項目的利益相關者包括政府部門、私營部門、PPP特許經營公司、保險機構、金融機構及相關的勘察、設計、建設和運營等單位，其具體運作模式如下所述：

地方政府部門結合項目的實際情況，通過招投標的競爭機制選擇最合適的私營企業進行合作，雙方簽署合作協議，注入股本資金，成立合作性質的PPP特許經營公司，授予私營企業特許權。在項目開發、實施階段，以特許權協議為基礎， 特許經營公司負責進行保障房項目的設計、融資、建設、運營、管理等活動。其主要運作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應用存在的問題 從上述的保障房PPP模式運作的全過程可以看出其僅涉及了政府部門和企業兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關注政績而傾向于“求多”、“求快”，私營企業則更多關注盈利而傾向于壓縮成本、降低標準等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實效率，但僅以“效率”作為衡量標準遠遠不足，如部分地方保障性住房項目選址偏遠，無配套設施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設計簡單，內部空間結構不合理，影響使用功能，如部分保障房建設速度不符合建設規律，造成住房的質量和安全隱患等，諸如此類的問題，極大地降低了保障房政策的滿意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標準的前提下對這一模式進行改進。

3 保障性住房PPP模式的改進

在當前保障房PPP機制的政-企兩方主體的基礎上，引入包括被保障對象在內的社會公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據在保障房項目開發建設過程中不同階段的目標差異，構建項目全過程的政-企-民的三方合作框架的改進PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機制是以被保障對象為核心的相關社會公眾，其大概可分為三大類：第一類是直接受益群體，即被保障對象；第二類是直接受影響的群體，如保障房項目所在地周邊的居民、專家及社區組織等；第三類是其他感興趣的組織或團體，如人大、政協、學術團體及感興趣的非政府組織。根據三類公眾主體參與保障房政策的質量要求和對保障房政策的可接受程度，可以將三類主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機制下的參與類型區分為四類，如圖4所示。

其中，被保障對象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動力，假如人為地將保障對象排除在提供過程之外，而僅僅將其選擇的權力控制在保障性住房建成之后，就可能會造成政府提供的保障性住房與保障對象需求之間產生偏差，從而造成提供的效果不足。通過合理設置保障對象參與機制，使保障對象需求得以顯現，就能夠有效彌補這種偏差；同時，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進一步制衡政府權力、約束房產企業行為，從而使三方關系達到平衡。

4 結論

本文通過深度剖析PPP模式的內涵及優勢，探討了適合我國保障性住房建設體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國保障性住房項目的實踐尚處于起步階段，但在我國公共建設市場化的宏觀背景下，其在未來的應用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當前保障房建設資金短缺的問題，基于保障房具有的住房資產和商品特征，可以在我國保障房建設過程中引入PPP模式，積極吸引民營資本參與建設，按照市場化模式運作，全面整合資金需求和建設需求；另一方面，為提高保障房政策的滿意度水平，保證質量受控和人民樂居，基于保障房固有的準公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機制，構建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關者的社會公眾充分參與保障房項目建設的全過程，包括保障房的決策、融資、建設、分配、使用情況的監督、住房的管理維護等。使作為公私合作的公共事業建設與運營的新型模式——PPP模式，在我國保障房建設實踐中得到更好的發展，從而真正實現政府部門、私營部門、民眾三方“三贏”的目標。

參考文獻：

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[3]財政部.關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告[R].2012.

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[8]丁莉，蓋國鳳.基于PPP模式的保障性住房建設體系[J].財經問題研究，2013（10）：97-102.

2.2.3 以合理設計為導向，組成戰略同盟，分散項目風險 在PPP模式下，政府部門與私人部門共同參與保障房項目的可行性研究階段、建設階段及運營階段等全過程，能有效地對項目整體的情況進行控制。通過合理的設計，讓公共部門盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，私營部門則盡可能承擔自己擁有優勢方面的伴生風險，使得每一種風險都由最善于應對該風險的合作伙伴承擔，有效地分散了傳統模式下政府獨自承擔的風險，使整體風險最小化，實現降低風險的目標。

2.3 保障房PPP模式的運作 PPP 模式下保障房建設項目的利益相關者包括政府部門、私營部門、PPP特許經營公司、保險機構、金融機構及相關的勘察、設計、建設和運營等單位，其具體運作模式如下所述：

地方政府部門結合項目的實際情況，通過招投標的競爭機制選擇最合適的私營企業進行合作，雙方簽署合作協議，注入股本資金，成立合作性質的PPP特許經營公司，授予私營企業特許權。在項目開發、實施階段，以特許權協議為基礎， 特許經營公司負責進行保障房項目的設計、融資、建設、運營、管理等活動。其主要運作流程如圖2所示。

2.4 保障房PPP模式應用存在的問題 從上述的保障房PPP模式運作的全過程可以看出其僅涉及了政府部門和企業兩方主體，由于二者的利益訴求存在較大差異，如政府由于更多的關注政績而傾向于“求多”、“求快”，私營企業則更多關注盈利而傾向于壓縮成本、降低標準等。因此，盡管這一合作模式可以較大地提升保障房政策的落實效率，但僅以“效率”作為衡量標準遠遠不足，如部分地方保障性住房項目選址偏遠，無配套設施，建成后不能入住或是不便入住，如部分地方保障性住房設計簡單，內部空間結構不合理，影響使用功能，如部分保障房建設速度不符合建設規律，造成住房的質量和安全隱患等，諸如此類的問題，極大地降低了保障房政策的滿意度水平，非常有必要考慮在引入政策“效果”的衡量標準的前提下對這一模式進行改進。

3 保障性住房PPP模式的改進

在當前保障房PPP機制的政-企兩方主體的基礎上，引入包括被保障對象在內的社會公眾主體，以政-企之間的公私合作和政-民之間的公眾參與為核心，根據在保障房項目開發建設過程中不同階段的目標差異，構建項目全過程的政-企-民的三方合作框架的改進PPP模式，如圖3所示。

引入的公眾參與機制是以被保障對象為核心的相關社會公眾，其大概可分為三大類：第一類是直接受益群體，即被保障對象；第二類是直接受影響的群體，如保障房項目所在地周邊的居民、專家及社區組織等；第三類是其他感興趣的組織或團體，如人大、政協、學術團體及感興趣的非政府組織。根據三類公眾主體參與保障房政策的質量要求和對保障房政策的可接受程度，可以將三類主體在其中政-企-民的三方合作伙伴機制下的參與類型區分為四類，如圖4所示。

其中，被保障對象作為保障性住房的直接受益者，最具有參與保障性住房提供決策的動力，假如人為地將保障對象排除在提供過程之外，而僅僅將其選擇的權力控制在保障性住房建成之后，就可能會造成政府提供的保障性住房與保障對象需求之間產生偏差，從而造成提供的效果不足。通過合理設置保障對象參與機制，使保障對象需求得以顯現，就能夠有效彌補這種偏差；同時，將其作為平等參與的主體伙伴之一，可以進一步制衡政府權力、約束房產企業行為，從而使三方關系達到平衡。

4 結論

本文通過深度剖析PPP模式的內涵及優勢，探討了適合我國保障性住房建設體系的PPP模式。雖然PPP模式在我國保障性住房項目的實踐尚處于起步階段，但在我國公共建設市場化的宏觀背景下，其在未來的應用中具有廣闊的前景。一方面，為解決當前保障房建設資金短缺的問題，基于保障房具有的住房資產和商品特征，可以在我國保障房建設過程中引入PPP模式，積極吸引民營資本參與建設，按照市場化模式運作，全面整合資金需求和建設需求；另一方面，為提高保障房政策的滿意度水平，保證質量受控和人民樂居，基于保障房固有的準公共物品屬性，在PPP模式中引入公眾參與機制，構建政-企-民三方合作框架，讓作為利益相關者的社會公眾充分參與保障房項目建設的全過程，包括保障房的決策、融資、建設、分配、使用情況的監督、住房的管理維護等。使作為公私合作的公共事業建設與運營的新型模式——PPP模式，在我國保障房建設實踐中得到更好的發展，從而真正實現政府部門、私營部門、民眾三方“三贏”的目標。

參考文獻：

[1]糜云，路君平.我國保障房的發展現狀與融資渠道探析[J].中國社會科學院研究生院學報，2011（06）：50-56.

[2]財政部.關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告[R].2011.

[3]財政部.關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告[R].2012.

[4]財政部.關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告[R].2013.

[5]李啟明，鄧小鵬，申立銀.PPP模式在香港基礎設施建設中的應用研究及其啟示[J].建筑經濟，2006（09）：14-18.

[6]路鑫.PPP模式下的社會保障房建設的探討[J].商業文化（上半月），2011（11）：371.

[7]胡金州.我國公共租賃房建設中引入PPP模式的研究[D]. 東北財經大學，2012.

[8]丁莉，蓋國鳳.基于PPP模式的保障性住房建設體系[J].財經問題研究，2013（10）：97-102.