服務型政府視角下的行政服務標準化研究

摘 要： 行政服務標準化是服務型政府建設的一條重要途徑。我國政府在行政服務標準化建設中引入了ISO質量管理體系和標桿管理，推行了服務窗口標準化和網格化管理。地方政府在服務型政府建設過程中探索性地推行行政服務標準化，取得了明顯成效，但也存在一些問題。我國應加強行政服務標準化研究，完善理論體系；制定科學的行政服務標準體系，保障行政服務的規范性；強化行政服務標準化宣傳培訓，提升標準的執行力。

關鍵詞： 行政服務； 標準化； 服務型政府

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0033-04

社會環境千變萬化，經濟與科技快速發展，政府舊的管理模式已經不能滿足公眾日益增長的公共需求，政府亟須創新管理模式，提高服務效能。目前我國正致力于服務型政府建設。在建設服務型政府過程中，需要探索科學有效的管理方法，減少行政隨意性，以一種標準化的方式緩解環境的發展變化給政府帶來的不確定性，逐步提高行政服務滿意度。[1]

行政服務標準化是服務型政府建設的一條重要途徑。行政服務標準化，就是在政府行政服務過程中引入現代服務標準化的先進管理理念、技術和運作方法，通過制定和實施服務標準條款，全面統一政府部門的行政服務，促使政府的行政服務向科學化、規范化、系統化發展。[2] 行政服務標準化通過把標準納入到服務程序中，對政府服務行為實行標準化監督，為科學行政提供實用的方法和手段，從而有效控制服務行為的隨意性，提高政府行為的可預期性和服務效能。可見，行政服務標準化是政府轉變職能的有效途徑，是構建服務型政府的科學方法。

一、服務型政府實行行政服務標準化的舉措

服務標準化作為一種全新的管理方法在國內外日益受到重視，應用領域不斷拓展。隨著我國政府向服務型政府轉變，行政服務標準化意識漸濃，標準化試點工作逐步展開。我國政府行政服務標準化建設主要采取了以下舉措：

（一）引入ISO質量管理體系

我國有些地方政府引入了ISO質量管理體系，對政府的每項工作、每個環節都制定了相應的質量管理標準。每一項工作“如何做”、“做到什么程度”都有明確規定，每一個工作環節都可在規定程序中對號入座，每一個崗位的職責任務都進行了分解并細化，每一項業務的工作流程和方法都有標準加以明晰，做到凡事有章可循，凡事有人負責，凡事有據可查，凡事有人監督.讓行政人員了解ISO的應用原理，掌握標準化管理知識和方法，保證行政服務的標準化操作，保證人人做事有標準懂方法，有效控制行政服務過程中的錯誤，防錯于未然，從而提高政府的服務質量。據了解，國內目前有2000多家政府行政部門通過了ISO 9000質量管理體系認證。

（二）引入標桿管理

政府為了推進行政服務標準化，逐漸把標桿管理引入到政府的管理中。標桿管理強調預先設定計劃要達到的目標和任務，通過運用標桿管理原理找出與標桿對象存在的目標差距，然后按照指標進行分析和進一步改進，力求達到預期目標。我國有些地方政府部門通過應用標桿管理，辨識其行政服務、業務流程及管理模式等方面存在的不足，再結合實際逐步改進，達到預期目標，提高行政服務質量。

（三）實行服務窗口標準化

為進一步推進行政服務標準化，有些地方政府的對外行政服務窗口實行標準化建設，對行政服務程序進行梳理，精簡業務流程，把服務標準引入各個服務環節當中，做到服務程序標準化；服務窗口工作人員的儀容儀表、行為舉止、服務用語等方面都有統一要求，做到服務禮儀標準化；采取預約服務、上門服務、代理服務等多種服務方式，盡可能地為服務對象提供方便，做到服務方式標準化。

（四）推行網格化管理

網格化管理就是在數字化的基礎上，將城市區域根據一定標準進行細化，劃分為具體的單元網格，然后通過網格化形式來開展服務。把事務細化到各個角落，各單元網格既相互緊密，又相互分離；既能夠迅速交流信息，又能夠獨立完成任務；做到快速發現問題，及時收集信息，便捷處理問題，變被動服務為主動服務。

我國政府行政服務標準化建設仍處于初步探索與發展期，各地方政府為提高政府管理水平和服務質量，不斷滿足社會需求而開拓創新，積極探索行政服務標準化路徑，進一步推動行政服務標準化建設。

二、服務型政府實行行政服務標準化取得的成效

各地方政府在建設服務型政府過程中實行行政服務標準化，采取了一系列的有效舉措，并取得了明顯成效。

（一）規范了政府服務行為，提高了行政服務質量

近年來， 我國地方政府在實行行政服務標準化，將行政服務的內容、質量、程序、行為、時限、方法、評價、監督等方面確立了具體的標準，行政服務工作納入了標準化管理，做到事事有標準，人人懂標準，逐步規范了行政人員的服務行為，有效消除了行政服務上的隨意性，全面提升了行政人員的素質和服務水平，明顯提升了政府服務實際行為和公眾期望的相符度，政府管理水平和服務質量上了一個新臺階，為服務型政府的建設開拓了一個新的管理模式。例如，廣東江門市政府在引進ISO9001質量管理標準體系之后，行政服務過程中的各種差錯和失誤得到有效控制，服務水平大大提高，以前經常出現的重大工作差錯，現在比率基本為零，貫標測評目標達標率100%。[3]

（二）優化了行政服務程序，提高了政府績效水平

以往的行政服務程序繁雜，分工和責任主體不明確，一旦有問題發生，很難追究責任，致使行政效率不高。而行政服務標準化，可運用標準化的簡化原理、協調原理、統一原理和最優化原理，做到權責清晰，避免缺位錯位、相互扯皮和工作脫節的現象；簡化服務環節，減少服務工作中的重復勞動，優化行政服務程序，縮短公眾的辦事時間，從而大大提高了行政服務效率。如江門市政府辦公室的正常辦公時間由ISO質量管理體系運行前的7-15天縮減到3-5天，且有2/3以上的文件能在當天辦結，辦公時間大大縮短。[3] 如河北省建設廳實行標準化建設以來，在行政審批流程方面，實行隨報隨收、分批審核，行政審批按時辦結率達到99%，服務便捷高效，大大提高政府的績效。[4] 新泰行政服務中心在行政服務標準化建設之后，近70%的審批事項能在一個工作日內辦結，85%的事項承諾在3個工作日內辦理，且提前辦結率達96%。[5]

（三）改善了政府服務形象，提高了公眾滿意度

服務標準化有利于規范行政服務硬環境，優化行政服務軟環境。透明、公平、公正、規范的行政服務，可促使政府轉變工作作風，有效扼制腐敗行為，從而明顯改善了政府服務的社會形象。同時，服務標準化作為優化行政服務質量的有效手段，是政府滿足公眾需求的主要助力和重要保障。實行行政服務標準化，各個部門、各個服務窗口的辦事服務都力求達到標準要求，從而公眾能得到更全面、優質的服務，公眾滿意度也隨之提升，投訴率隨之下降。如廣東江門市政府在引進ISO9001質量管理標準體系之后，各部門公眾滿意率達到90%以上，公眾有效投訴基本為零。[3] 再如廣州黃浦區在實施內部標桿管理時采用了業務受理回執制度，這有利于從整體上提高業務受理的工作成效，明顯提高了社會公眾的滿意度。[6]

總體來說，我國行政服務標準化在整體上取得了一定的成效，政府行政服務水平大大提高。這些標準化實踐經驗，為今后的行政服務標準化建設提供了堅實的基礎。

三、服務型政府實行行政服務標準化存在的問題

我國的行政服務標準化建設仍處于初步探索時期，其中存在的問題不容忽視，需要我們認真分析與梳理，具體問題如下：

（一）理論體系不完善

我國行政服務標準化的理論體系還不夠完善，未能為行政服務標準化的實踐提供統一明確的理論指導，這讓標準化工作的開展增加了難度。目前，我國理論界對行政服務標準化的研究才剛剛起步，對其概念、范圍、基本原則和標準體系都很模糊，學術界尚未有一致的認識。如沒有完備的理論準備，行政服務標準化的實踐就難以找到明確的方向，在改革探索中會走很多彎路，浪費寶貴的公共資源，不僅達不到服務標準化的目的，還給政府的行政服務帶來混亂。

（二）標準制定不夠科學

2009年，國家標準委發布了《服務業組織標準化工作指南》和《服務業標準化試點實施細則》，為服務業組織的標準化建設提供了操作指南。這些指南對所有服務業組織具有通用性，作為提供行政服務的政府也可運用。正因為其通用范圍較廣，而影響了它的針對性和可操作性。我國目前尚未構建科學規范的行政服務標準體系，尚未有體現行政服務共性和特性的國家標準。根據中國標準化研究院網站[7]資料顯示，針對性、適用性較強的國家標準——《行政服務標準化工作指南》已于2012年10月擬定了征求意見稿，但至今尚未正式發布。而投身于行政服務標準化實踐中的地方政府，制定了相關的行政服務標準，但許多標準比較含糊，沒有清晰明確的具體規定，可操作性明顯不強。行政服務標準化試點城市經濟社會發展程度不一，存在區域差異性，故有些地方政府濫用自由裁量權，制定的標準帶有一定的隨意性，從而在全國范圍內難以形成相對統一的行政服務標準。隨著經濟社會的發展，某些行政服務標準也應及時作出相應的調整或修訂，而有些地方政府一旦制定就不調整，一些滯后的標準拿來作為政府服務的指南，不但達不到預期的效果，反而會誤導政府的工作，阻礙服務型政府的建設。

（三）標準執行不力

地方政府在行政服務標準化建設之初，行政人員的行政服務標準化技能與知識培訓針對性不強或重視程度不夠，導致不少行政人員對標準體系和相關知識理解不夠，標準化理念尚未深入人心，標準化知識尚未完全普及。行政服務標準化實施之初，在一定程度上增加了行政人員的工作負擔，勢必導致部分行政人員產生抵觸心理。思想、知識和技能方面的原因，致使行政服務標準不能執行到位，行政服務標準體系不能完全融入行政服務工作之中，標準體系與實際工作形成“兩張皮”。有些政府部門的標準化參與程度偏低，尚未貫徹“全員參與”，部分行政人員的工作游離于標準體系之外，從而影響了行政服務標準體系的整體運行效果。

總的來說，行政服務標準化目前存在的諸多問題，說明我國今后仍需繼續探索和研究，為服務型政府的建設掃清障礙，進一步滿足公眾的公共需求。

四、推進服務型政府行政服務標準化的對策

雖然我國在行政服務標準化方面已取得一定的成效，但是目前還處于探索階段。要進一步規范政府行為，提高政府服務質量和群眾滿意度，促進服務型政府建設就必須針對行政服務標準化過程中存在的問題，采取有效方法找出問題解決的突破口，化解問題，從而加強行政服務標準化建設，形成具有中國特色的行政服務標準體系，清除服務型政府建設的障礙，構建公眾滿意的服務型政府。

（一）加強行政服務標準化研究，完善理論體系

行政服務標準化理論體系指導著行政服務標準化實踐的發展方向，為標準化工作的開展提供理論指導。目前，我國的行政服務標準化理論體系還不夠完善，必須加強研究，爭取建立具有中國特色的標準化理論體系。

1. 擴大研究范圍。首先，要對我國行政服務的范圍、基本原則和方法進一步研究，歸納其內容，對行政服務標準化有一個統一、明確的方向和范圍，為今后標準化規劃工作奠定基礎；其次，逐步擴大標準化試點范圍，繼續加強行政服務標準化實踐，積累更多的實踐經驗，為理論的研究完善及行政服務標準的編制奠定堅實的基礎。

2. 完善標準體系理論研究。對已有的行政服務標準化試點進行全面深入的調研，總結歸納已經取得的實踐經驗，并將其升華為標準體系理論；同時，要時刻關注行政服務標準化的實踐狀況，對現有的標準或已調整過的標準檢測其在實際中的應用，是否適應當前的發展需要，發現標準化過程中所產生的各種矛盾和問題，及時反饋并作出調整。

通過完善標準化理論體系，使標準內容更加完整全面，為促進行政服務標準化工作提供指導作用。因此，今后要繼續加大研究深度和廣度，調整行政服務標準，構建更加科學全面的行政服務標準化理論體系。

（二）制定科學的行政服務標準體系，保障行政服務的規范性

國家應在服務業組織相關標準的基礎上，盡快發布實施《行政服務標準化工作指南》，為地方政府的行政服務標準化建設提供統一的標準化指南。各地方政府應立足于本區域、本層次的行政服務實際，制定其行政服務標準體系。在制定行政服務標準體系時，應注意以下幾個維度：

1. 制定的原則性。行政服務標準體系的制定須符合國家的相關法律法規。要按照“簡化、統一、協調、優化”的原則，全面梳理現有的相關法律法規和規章，整合、修改、完善相關制度，把符合實際運行的成熟制度上升為行政服務標準，確保每一項標準的規范性、嚴肅性和適用性。[8]

2. 體系的可操作性。標準化建設來源于企業管理。政府的行政服務標準體系的構建，免不了要借鑒企業尤其是服務業組織的相關標準，所以在參照企業相關標準時要特別注意政府行政服務的針對性與適用性。同時在組建制定標準體系的專家團隊時，要吸納具有豐富行政服務經驗的一線工作人員，力圖制定一個理論與實踐相結合的操作性較強的標準體系。[2]

3. 體系的持續改進。持續改進是標準體系的靈魂。隨著行政服務環境的變化，行政服務方法、行政服務流程、行政服務具體標準等方面應當持續改進，而不是停留在某個水平或層次上。[9] 所以，行政服務體系的構建是一個循序漸進、不斷改進的過程，是一個沒有終點的連續性過程。首先，要與時俱進，逐步規范體系。以新的法律法規、規章制度和政策條文替換那些過時無用的規定。其次，要逐步改進，整體提升體系。政府應對以前制定的體系文件進行重新梳理，理順各個行政服務接點，穿透流程，打通部門，按過程方法的思路優化行政服務流程，增強體系的可操作性，整體提升行政服務標準體系。[10]

（三）強化行政服務標準化宣傳培訓，提升標準的執行力

在服務型政府建設中實施行政服務標準化，要達到理想的效果必須讓執行體系的行政人員轉變觀念，端正思想，提高執行能力。所以，加大行政服務標準化宣傳，加強標準化培訓必不可少。

1. 加大標準化宣傳力度。“思維決定行為”，行政人員要轉變觀念，端正思想，政府須加大行政服務標準化的宣傳力度。地方政府可采取動員大會、座談研討會、辯論賽、知識競賽等形式進行動員教育，讓觀念在思辨碰撞中更新，思想在解釋討論中解放；此外，也可以利用內部刊物、宣傳欄、新聞媒介等渠道進行宣傳，讓行政人員理解政府部門實施行政服務標準化的必要性、可行性、理論依據和實踐意義，了解國內外政府部門行政服務標準化的狀況、所取得的成效等等，使服務標準化理念深入人心，逐步讓行政人員轉變觀念，端正態度。

2. 加強標準化培訓力度。行政服務標準化培訓需要高水平的講師。地方政府可以聘請高校、標準化研究院所的、服務標準化領域的專家作為咨詢顧問，并組建研究團隊深入研究中國（地方）特色的行政服務標準體系。在此基礎上，由專家團隊安排講師給各政府部門行政人員進行有針對性的專項培訓，特別要加強行政服務標準化專職人員的培訓；也可組織政府部門內部有經驗的標準化專職人員給本部門行政人員進行培訓，介紹實操經驗。通過建立內外結合的培訓機制，培養一批批行政服務標準化專業人才和骨干，逐步形成行政服務人員“明標準知識、知標準要求、依標準辦事”的良好氛圍，[11] 提升其行政服務標準體系執行能力。

參考文獻：

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[10]胡炎平.ISO質量管理體系在服務型政府建設中的應用研究

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[11]北京市西城區綜合行政服務中心.北京西城區試點行政服務

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[責任編輯、校對：葉慧娟]