城鄉土地再開發的利益博弈與協調路徑

摘要：隨著城市化建設不斷推進，城鄉土地開發也在不斷重構和優化，面向存量建設用地的城鄉土地再開發將是地方政府在當前和未來很長一段時間內解決土地資源緊缺問題的重要突破口。從土地再開發的利益主體分析入手，剖析多元利益主體間的利益博弈關系，以期通過法律制度完善、政府職能轉變、規劃調控作用發揮、公眾參與平臺搭建等多方面共同構建和諧、合理、多元、綜合化城鄉土地再開發協調機制。

關鍵詞：土地再開發；存量建設用地；利益博弈；協調路徑

中圖分類號： TU984.2；F301.24文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）10-0448-04

收稿日期：2013-12-24

基金項目：國家自然科學基金（編號：41301191）；教育部人文社會科學研究青年基金（編號：13YJCZH031 ）；江蘇省高校哲學社會科學基金（編號：2013SJD840005）；江蘇省建設系統科技項目（編號：2013ZD02）。

作者簡介：丁金華（1973—），女，江蘇吳江人，碩士，副教授，主要從事城鄉環境規劃與設計研究。E-mail：yzdingjh@163.com。城鄉土地再開發指的是在城市發展的特定階段，對城鄉土地進行重新開發和利用的過程和形式。當快速城市化進程遭遇到逐漸剛化的土地資源約束時，政策鼓勵通過對城鄉存量建設用地進行盤整、挖潛與置換，以緩解城鎮建設用地緊張的局面。城市舊城更新改造、城市邊緣區擴展、開發區產業空間調整和建設等過程中，都不可避免地面臨著城鄉土地的再開發過程。

城鄉土地再開發不僅僅是城鄉空間形態的更新，更是一個涉及廣泛群體利益關系的社會問題。由于土地再開發中相關利益各方的經濟利益分配不公，造成實際操作中利益沖突不斷，社會矛盾加劇。在一系列極端性的維權事件背后，值得我們深思的是如何構建全面的協調路徑，從而有效協調土地再利用過程中地區之間以及利益相關者之間的關系，妥善處理好土地再開發建設中的各種利益沖突，實現和諧社會關系下城鄉協調健康發展。這已成為當前社會、經濟發展階段必須認真解決的問題。

1土地再開發中利益主體及利益關系分析

1.1城鄉土地再開發中各利益主體分析

在土地再開發過程中，政府部門、開發商、被拆遷人形成土地再開發中三方利益主體，其中政府部門代表著國家和城市的整體利益，開發商代表著相關的商業利益，被拆遷人代表著個體和拆遷地域的群體利益。

1.1.1政府在土地再開發中扮演的角色從政治角度而言，政府是公眾利益的代言人。但是，當地方GDP增長成為了干部考核的硬性指標，在政績和升遷的雙重壓力下，許多地方政府希望能通過土地開發經營獲取高額利益，從而增加財政收入。由此可見，在城鄉土地再開發的利益格局中，政府不僅僅作為中立方行使公共利益保護職能，更是作為追求自身利益的利益主體而存在[1]。

1.1.2開發商在土地再開發中扮演的角色作為城鄉土地再開發的中堅力量，開發商以追求企業利潤最大化、謀求純粹的商業利益為目標。開發商利用各種渠道以低價的成本獲得土地，然后通過基礎設施配套和功能完善后，以高昂的房地產價格出售，從中獲取巨大的利潤空間。事實上，開發商在獲得巨大利益的同時也面臨著很大的投資風險。由于目前我國土地開發建設的法律、政策制度還不完善，拆遷雙方談判的機制也不健全，當在拆遷征地遭遇被拆遷人的堅決抵制時，開發建設進度受阻，一些沖突事件就會屢屢發生，使得社會矛盾激化、拆遷成本大幅上揚，開發商自身的權益也同樣不能得到很好的保障。

1.1.3被拆遷人在土地再開發中扮演的角色被拆遷的產權人是最小的利益主體單位，也是牽涉面最廣的利益主體。一方面，通過征地拆遷建設，被拆遷人可以獲得相應的利益補償，提供了改善居住條件和城鄉環境的可能。但另一方面，被拆遷人獲得的貨幣補償絕大多數情況下還不足以在同類地段購房。如果仍在原址附近居住，被拆遷人要付出更多的租金成本；如果搬去別處，則面臨著被邊緣化，導致生產和生活質量下降。因此，對這部分群眾的安置關系著社會治安穩定，對其利益補償協調顯得尤為重要[2]。

1.2多元利益主體間的利益博弈關系分析

城鄉土地再開發中，政府部門、土地開發商、被拆遷人等多方面的利益關系，形成了以征地補償為核心的利益分配格局。如圖1所示，通過建立一個包括地方政府-開發商-被拆遷人的三方利益博弈模型，來分析三者之間的利益博弈關系。其中政府部分以保持社會穩定、最大程度增加財政收入為目標；被拆遷人以維持生存、獲取就業保障等最基本的利益為目標；而土地開發商以能夠低價獲得土地、贏得土地增值利潤的最大化為目標[3]。

1.2.1地方政府與被拆遷人之間的利益博弈地方政府與被拆遷人的利益沖突主要在于公共利益的分配。政府作為公共利益的監管者，從城鄉長遠發展利益出發，考慮公共利益的均衡分配，而被拆遷人則更多考慮自身需求，希望能擁有更多的公共物品和公共服務的享受權益。

在征地的博弈環節中，如果地方政府以規范、合理的談判方式解決征地問題，被拆遷人的土地產權得到法律的充分保護，那么雙方就容易達到“政府高標準安置，被拆遷人支持征地”的博弈均衡[3]，從而順利完成征地過程。相反，如果政府強制低標準征地，就可能形成被拆遷人抵制征地的對抗局面，造成雙方之間的矛盾加劇。

1.2.2地方政府與開發商之間的利益博弈地方政府與開發商的利益沖突主要體現在開發規則和開發條件上。政府為了城鄉空間科學發展，通過制定開發條件和開發規則來限定開發商的行為，而開發商則試圖通過提高容積率、改變用地性質等突破開發規則和開發條件，從而追求自身利益的最大化。

在土地交易博弈過程中，只有“政府高價出讓土地，開發商留下來投資”這種交易狀態才能使得地方政府與開發商博弈均衡。在市場經濟下，開發商為追求土地開發利益的高回報，接受地方政府出讓土地的市場價，而政府通過成功高價出讓土地，也獲得了高額利潤。否則如果交易失敗，雙方都無法享受利益最大化。endprint

1.2.3開發商與被拆遷人之間的利益博弈開發商與被拆遷人的利益沖突主要在于拆遷補償和安置標準等交易性過程中。相對處于強勢地位的開發商而言，被拆遷人是弱勢群體，由于缺乏具有約束力的契約協商機制，雙方容易在交易中引發矛盾和沖突。

只有被拆遷人獲得一定滿意的補償，選擇“支持征地”，才能達到“被拆遷人支持征地，土地開發商留下投資”的博弈均衡，達到互利雙贏的局面。否則如果被拆遷人因自身權利無法滿足，采取“抵制征地”態度，開發商和地方政府都因征地失敗而無利可圖，從而矛盾加劇。

2土地再開發的利益協調路徑選擇

2.1健全土地開發市場機制，完善制度管理體系

土地開發市場是社會市場經濟發展的主要市場體系的重要組成部分，通過健全土地有形市場開發機制，完善市場交易規則，形成土地使用權公開、公平、透明的市場競爭環境，有利于減少土地開發過程中的矛盾沖突，確保土地市場健康有序發展。

2.1.1健全有形土地市場首先，建立有效的土地儲備機制，從土地供給方面強化對土地市場的監管。通過市場機制，將重點放在存量國有土地、城鄉閑散用地、利用率低和新增建設用地等不同種類的待開發用地，利用政府征用、收購、置換等形式統一集中儲備。土地儲備機制可以加強對土地存量市場的管理，擴大土地的供應渠道，避免地下交易和不規范操作所增加的土地交易成本。

另外，完善土地招標拍賣掛牌制度，進一步提高調控能力。在考慮“價高者得”的同時，還應綜合考察市場的承受能力、開發商的信譽度和實力、開發商的合理利潤、社會效益等綜合方面。避免在土地拍賣過程中開發商盲目高價爭地，加劇房產市場泡沫的現象。

2.1.2完善土地制度管理體系首先，完善土地產權法律制度，明確國有土地產權主體和職能，充分保障土地使用權的可流通性，促進土地的可持續利用。在尊重土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下，建立集體建設用地使用權和國有土地使用權并軌入市的交易制度。在市場交易中，執行公平性原則，體現出集體土地的市場價格屬性，由政府的強制性征收轉變為市場性收購行為并加以規范。

其次，改革土地增收補償制度。適當擴大征收補償范圍。將土地投資利息的補償、干擾損失補償以及不良影響補償等也列入征地補償范圍，征地補償標準應全面考慮被拆遷人的直接補償和間接補償，體現靜態補償和兼顧動態補償，從而保障被拆遷人的合法收益。

另外，建立公正的土地收益分配機制，保障被征地人享有土地增值帶來的收益。蘇州市在城鄉一體化建設中，率先實行土地股份合作經營方式，農民通過土地承包入股，享受二次分紅，擴大農民收益[4]。

2.2改革工作評價機制，提升政府調控職能

2.2.1改革政府工作評價機制從計劃經濟到市場經濟的轉型時期，地方政府實際是以“參與者”和“管理者”的雙重身份介入市場。隨著城市化的加速，土地日益成為地方政府官員尋租的重要手段。在現有的考核機制和制度體系下，地方政府出于好大喜功的政績沖動，常常不顧實際片面地追求土地流轉的數量和規模，結果導致資源的浪費和公共權力的扭曲。因此，首先，政府部門應從“發展型政府”向“服務型政府”轉變，引導地方政府樹立科學發展觀和正確的政績觀，真正樹立以人為本，充分尊重百姓利益。其次，建立和諧的政績評價標準，督促政府部門在可持續發展觀的指導下科學決策，充分考核“政績成本”“成本收益率”等，將更多的精力和工作放在維護社會公平正義和保障改善民生上去，以促進城鄉的可持續發展。

2.2.2提升政府調控職能伴隨著社會主義市場經濟體制的改革和運作，政府在市場經濟和社會發展中所處的地位和承擔的職能也在發生轉變，資本力量和社會力量逐漸成為政府在行政決策中必須要考慮的因素。

首先，必須轉變政府執政觀念。重新審視政府在市場經濟體制中所處的地位和承擔的職能，按照社會主義市場經濟體制建立和運作的要求，逐步取消政府行政權力對各種資源的直接支配權，促進土地、資金、能源、技術、信息等資源配置的市場化，避免政府借助行政手段違背和超越市場運行規則，追求自身的局部利益。

其次，提高政府部門官員的民主意識和參與觀念。應充分尊重社會各利益相關者的民主權利，促進政府管理權限的有效下放和政務公開，從“城鄉善政” 轉變到“城鄉善治”。城鄉政府對市場的干預從“過度干預”轉向“適度干預”，干預本身也要接受法律的監督和制約。

另外，政府要制定嚴格的規范，使土地審批程序化、公開化。政府須及時公布有關土地利用規劃的政策、法規和管理執行程序，充分尊重公眾的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引公眾參與土地開發利用的相關工作，使政府的職責由指導者變為推動者。

2.3提高規劃運行效率，發揮規劃調控作用

伴隨著社會利益多元化的發展，城鄉規劃的公共政策職能越來越受到社會的關注。一方面，城鄉規劃職能需要從單純提供空間塑造和空間資源分配的技術工具逐漸向政府公共政策的管理工具轉變；另一方面，建立有效的城鄉土地置換規劃體系，使城鄉規劃由對市場的被動適應轉變為主動的干預和調節，有效地控制與管理土地的再利用。

2.3.1確立有針對性的規劃立場城鄉規劃的立足點是空間規劃，而合理的城鄉規劃，在具備良好的功能和空間關系的同時，必須針對政府、開發商和被拆遷人之間不同的利益沖突焦點，從全局性出發，選擇合適的規劃立場，有針對性地解決其中的利益沖突，避免利益關系對于功能和空間布局的干擾和糾結。

在應對政府與被拆遷人之間的利益沖突上，規劃協調應從全局性出發，保證公共利益公平、合理分配，把改造前后對社區鄰里的影響、人口和家庭結構的變化、工作收入的影響等因素的變化作為規劃協調的出發點。應對政府與開發商之間的利益沖突，須發揮規劃的工具理性功能，提高自身技術的合理性與數據的分析能力，在客觀上保證規則的理性，將開發的區位、類型及強度等因素對城鄉經濟、環境、社會發展的影響進行定量分析，減少主觀因素的干擾。在開發商與被拆遷人之間的利益沖突中，規劃協調應從保護弱勢群體的角度出發，為弱勢群體爭取更多的利益，如在彈性的用地指標選擇時附屬額外的規劃條件，以促使開發商更注重綠化，提供更多的公共空間和設施。endprint

2.3.2選擇適宜的再開發模式和再開發路徑由于土地再開發區域其權屬關系和產業類型具有相對復雜性，因而選擇有針對性、適宜的土地再開發模式首先要考慮城鄉更新客體的土地使用權和建筑產權關系，考量再開發主體的經濟實力，然后確定合適的再開發主體和操作模式，從而既協調平衡各利益相關者之間的博弈關系，又保證規劃能夠順利實施。政府主導的再開發模式傾向于一種行政行為，市場主導的再開發模式則屬于市場經濟導向下的商業行為，自主再開發模式是產權人對產權區域實施的自發性更新形式，而混合主體再開發模式是由政府、開發商與產權人等多個主體共同參與實施的再開發形式[5]，詳見表1。

由于再開發類型不同，規劃最終確立的開發功能定位也會有所側重，針對再開發地區的功能定位選擇相應的開發路徑。例如，針對具有歷史價值的舊區進行再開發，可改造成休閑、觀光、旅游的地段應考慮采用漸進的改造類型。被拆遷人通過土地的置換，補償損失將以土地使用權及折價入股，享受開發項目的收益。針對一定區域內分布散亂而權屬主體多元的地塊，可考慮規劃的聯動開發，即通過不同地塊的開發條件進行部分的轉移，將公益性政策與房地產開發進行捆綁，如保證被拆遷居民回遷優惠條件、提高居民安置房標準、提供更多的公共產品，開發商可在規劃容許的范圍內獲得相應的容積率獎勵，以提高不同地塊開發的聯動效應。

2.4搭建公眾參與平臺，保障公平的社會組織

城鄉土地再開發過程中涉及到不同的利益相關者，必須通過搭建公眾參與平臺，有效了解各方的需求，從而進行協商，實現共贏的局面，避免矛盾激化。表1城鄉土地再開發不同客體類型的再開發模式分析

再開發客體類型權屬關系利益主體構成再開發目標定位適宜的再開發模式舊城區更新

國有、集體、個體產權

地方政府、開發商、企業、社區、產權人、公眾降低人口密度，擴大公共活動空間政府主導的再開發模式；混合主體的再開發模式城中村改造

個體產權

地方政府、開發商、村集體、產權人、公眾增加公共服務設施，提高人居環境質量政府主導的再開發模式；混合主體的再開發模式城鄉工業用地置換

企業集體所有

地方政府、企業、開發商

資源優化配置，提高土地綜合效益市場主導的再開發模式

濱水區空間再開發

國有、單位集體所有

地方政府、企業、開發商、公眾提高濱水區的商業價值和游憩價值市場主導的再開發模式

開發啟動區再開發

國有、單位集體所有

地方政府、企業、開發商

促進產業升級，形成綜合新城政府主導的再開發模式；產權人自主再開發模式；混合主體的再開發模式

2.4.1構建靈活多樣的公眾參與模式土地再開發的種類、性質不同決定著公眾參與的方式和程度，并且影響到參與效果。在公眾參與工作開展前，組織者應根據開發項目的類型、特點、開發的影響范圍等，分別設置公眾參與的程序、方式、深度和途徑[6]，詳見表2。表2城鄉土地再開發不同項目的公共參與模式

再開發項目適用類型參與目標參與途徑舊城更新、城中村改造等項目

涉及廣大公眾利益，開發目標被各方認可

組織有序的公眾參與，促使廣大公眾理解和支持 公共決策

房地產開發、招商引資等項目

開發目標和項目的實施需得到大多數公眾的支持決策前征求公眾整體性意見，實施方案一定程度上體現公眾的價值訴求整體式公眾協商

拆遷補償、安置等項目

公眾意見各異，需要廣泛征求，整體協調

組織方與決策方分別與不同意見的公眾進行協商分散式公眾協商

涉及公共安全和保密要求的開發項目等政策質量占主導地位，政策無需公眾接受

在法律容許的范圍內采取最小程度的公眾參與自主管理決策

2.4.2提高公眾參與有效性的組織機制在確定公眾參與的模式和途徑后，需要在組織形式上予以保障和有效實施。運行高效而簡潔的組織機制，能夠提高公眾參與的積極性，協調社會各種利益關系，從而增加社會公眾的認同感，推動政策順利執行。

首先，建構非官方、具有體制保障的公眾參與組織。組織成員由當選代表、政府官員和規劃專業人員按同等比例組成。其主要作用在于組織和引導公眾代表、有關利益集團、政府職能機構三方對城鄉土地再開發實施過程的全程參與，并提供對話互動的場所。

其次，引導社區團體的參與。長期實踐表明富有成效的公眾參與并非是個人層次上的參與，而是社會團體、社區組織等非官方組織的有效參與。通過引導在社區層面形成各方均能妥協和接受的意見，并且使社區作為利益代表方參與能有效地促進公眾參與的理性化，既可大大降低公眾參與的制度成本，也有效促進公眾達成合理化的建議和意愿的表達，優化政府決策。

3結論

隨著城鄉經濟建設的不斷推進，增量土地的供應必將日益趨緊。針對存量建設用地的城鄉土地再開發將是未來很長一段時間內政府部門解決經濟建設與土地資源緊缺矛盾的重要手段。通過從制度、管理、運作等多方面構建以多方合作的伙伴關系為取向，促進社會公平和諧的多元利益綜合性協調機制，形成多方參與、凝聚共識、包容開放的決策體系，可有效避免城鄉土地再開發過程中的利益失衡、減少利益沖突，維護社會的安定和諧，將成為城鄉土地再開發的必然趨勢。

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