社會基本養老保險關系轉移中的政府博弈行為研究

馬云超

摘 要： 在現實經濟活動中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。當中央政府與地方政府雙方都力圖實現自身利益最大化的訴求時，雙方無疑會產生利益博弈。從交易費用理論視角來看，我國現行基本養老保險制度存在的依人群設計和地區分割、畫地為牢問題之所以會存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導致交易中處于最弱勢地位的勞動者養老保險權益受損。

關鍵詞： 中央政府； 地方政府； 養老保險關系轉移； 博弈行為

中圖分類號： F840.67 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0048-04

根據博弈參與人的行為邏輯，可以將博弈分為合作博弈與非合作博弈，區分二者的關鍵在于博弈參與人是否能夠達成具有約束力的協議。在合作博弈的情況下，博弈參與人的行動空間受到協議的制約，通過討價還價，博弈參與人之間形成了妥協，這種妥協導致博弈各方的利益都有所增加，或者至少一方的利益增加，而另一方利益不受損，也就是說博弈的結果為正，也稱為正和博弈；而在非合作博弈的情況下，參與人各方在相互影響的局勢中，都會采取自身利益最大化的行為，最終導致一方的收益來自于其他參與人的損失，博弈取得的利益之和為零，也就是零和博弈；如果博弈各方的利益都受到損害，整體社會的利益下降，稱為負和博弈。從交易費用理論視角來看，我國現行基本養老保險制度的依人群設計和地區分割、畫地為牢問題之所以會存在，其根源在于中央政府與地方政府間存在非均衡博弈，由此導致交易中處于最弱勢地位的勞動者養老保險權益受損。

一、中央政府與地方政府存在利益沖突

理論上，中央政府與地方政府之間是一種委托代理關系，中央政府擁有絕對的權威，不但能賦予地方政府管理地方事務的權限，而且還決定著地方官員的任免和升遷。作為代理人，地方政府應當與中央政府的利益相一致，貫徹執行中央的政策。在提高養老保險可攜性方面，中央政府的利益訴求首先應當是維護社會全體勞動者的利益，這就決定了中央政府應當代表勞動者，維護勞動者的權益。市場經濟的發展需要國家有一套完善的勞動者社會權利保障機制，只有勞動者的利益得到良好的保護，經濟才能夠和諧可持續發展。其次，是維護勞動力市場的均衡，鼓勵勞動力充分流動。勞動力市場均衡是勞動力供給正好等于需求的一種狀態，只有勞動力充分、自由地流動，市場才能夠在勞動力資源配置中發揮作用，勞動力資源才能夠得到最優的配置，同質的勞動力才能夠獲得相同的工資，充分就業才有可能實現。作為地方政府，應該配合中央政府的政策目標，通過自身的努力，替中央政府實現利益訴求。

然而，在現實經濟活動中，地方政府與中央政府的利益訴求是不一致的，甚至是相互沖突的。因為在實際中，中央政府和地方政府的有限理性和機會主義行為都無可避免，尤其是在1994年分稅制改革后，我國財政體制“分灶吃飯”，中央與地方財政之間形成了以劃分收支為基礎的分級包干、自求平衡的財政關系。但與此同時，也出現了地方政府財權與事權不匹配的問題。中央政府掌握了大部分財權，而地方政府卻仍然承擔著地方公共支出的事權，這使中央政府與地方政府的利益分離，形成不同的利益集團，作為獨立的利益主體，地方政府形成了自己獨立的政策目標，并由此產生了通過政策決策追求自身收益的動機，包括獲得更多的財政收入和取得更好的政績。個體的理性的結果，最后導致了集體的非理性，地方政府與中央政府作為兩個分立的利益集團，在理性地做出自身利益最大化的選擇時，最終導致集體或者整個社會利益的損失。

在中央政府與地方政府雙方都力圖實現自身利益最大化的訴求下，雙方無疑會產生利益博弈。中央政府與地方政府之間的博弈關系直接影響養老保險制度供給的方式和手段。政府是養老保險制度中具有特殊地位的利益主體，這是由于政府不僅是養老保險制度的政策制定者和執行者，還是保障養老保險制度能夠有效實施的責任者。養老保險要求政府資金投入，因此對政府財政的依賴性較強，而政府本身是追求自身利益最大化的，在財政“分灶吃飯”的分權制下，作為各自獨立的利益主體，圍繞著養老保險的責任承擔，中央政府與地方政府之間產生了利益訴求差異，并反映到對養老保險政策選擇的偏好和實施上，如表1所示：

表1顯示了財政分權制下中央政府和地方政府的政治及經濟利益訴求存在著差異，中央政府的政治及經濟利益訴求包括財政收入的增加和社會穩定與和諧，這是經濟增長的基礎；而地方政府的政治及經濟利益訴求分為地方官員個人和本級政府兩種，官員個人的利益訴求包括灰色收入、尋租腐敗、升遷等，而對于本級政府而言，利益主體是一個集體，包括本級財政收入的增加，本級政府的政績等。在這些較為宏觀的利益訴求的導向下，體現在養老保險制度中，其利益訴求進一步分解。中央政府的利益訴求包括：保障全體勞動者的養老保險權益，因為這是建立養老保險制度的目標。其次是降低養老保險的經費支出，而地方政府的利益訴求首先是本地區勞動者養老保險權益最大化；再次是降低本級政府的養老保險經費支出；最后是降低企業的養老保險費率。這些利益訴求進一步體現在對于養老保險關系轉移制度中，中央政府的利益訴求包括全國范圍內自由轉移接續；養老保險兜底責任由地方政府承擔；各統籌區域實現利益平衡等；而地方政府的利益訴求包括不愿意將統籌基金交給中央；近期不愿意轉出統籌基金；限制勞動者轉入； 希望中央政府承擔更多的責任。

通過以上分析，可以看到，中央與地方政府在財政收入方面的利益訴求差異在養老保險制度領域被放大了，導致二者對養老保險制度的利益訴求存在較大的差異，在養老保險關系轉移制度方面，中央政府與地方政府的利益訴求差異進一步擴大，并且轉為利益沖突。

雖然為勞動者提供養老保險，以維護社會穩定和經濟發展是中央政府和地方政府間共同的利益基礎，但由于養老保險制度的財權事權在中央和地方政府間沒有明確的劃分，《社會保險法》也只是規定了縣級以上政府要對社會保險事業給予必要的經費支持，但哪一級政府應當承擔多少，中央政府應當承擔多少，并沒有清楚地界定，這就為各級政府間和中央政府與地方政府間的利益博弈留下了空間。于是，中央政府的利益訴求偏離了最初增進勞動者福利，維護勞動者利益的訴求，變成了保持更高的財政收入，更少地承擔養老保險責任，讓地方政府承擔養老保險兜底責任；統籌層次在省市一級，中央政府就可以將承擔養老保險的責任推給地方政府，而盡管由于養老保險的統籌賬戶是現收現付制的，發達地區統籌基金數額大，結余多，而經濟落后地區統籌基金數額少，缺口大，但為了自己少承擔責任，中央政府甚至不惜以平衡各地方政府間的利益為手段。

而地方政府的利益訴求也不再與中央政府相一致，地方政府對中央政府政策的執行是有選擇的：有利于自身的政策，就會立刻執行；不利于自身的政策，則采取各種手段拒不執行。養老保險統籌層次低，地方政府就可以收取養老保險繳費，發達地區的勞動人口數量多，養老金結余自然也就多，因此地方政府愿意維持養老保險省市一級統籌的現狀，地方政府只希望能夠多收取養老保險基金，而不愿意承擔支付養老保險待遇的責任。因此，過去勞動者的養老保險關系是不能轉移的，勞動者退保后，繳納的統籌基金部分全部留在了工作地，這對于勞動力輸入大省而言，是很大一筆收入。而當中央政府實施養老保險關系轉移接續的政策后，地方政府的利益訴求首先是維護本級政府的利益，這是因為地方政府的官員都是有限理性和機會主義的自然人，本級政府的利益實際上就是他們個人的利益，政府的財政收入與他們的政績相關；其次，保護本地勞動者的利益，本地勞動者是本地經濟發展的直接力量，保護本地勞動者的利益是本地經濟良性發展的基礎；再次，平衡本地雇主與勞動者的利益。雇主是以追求利潤最大化為目標，而勞動者要獲得與勞動相應的報酬，顯然二者之間的利益需要平衡。表現在養老保險制度中，就是養老保險費率問題，單位繳費的多少直接關系到雇主的利益。因此，地方政府也就會采取相應的對策，來對抗中央政府的政策，二者就展開進一步的利益博弈。

二、中央政府與地方政府的利益博弈分析

中央政府與地方政府之間利益沖突的客觀存在，使得雙方的利益博弈在所難免。就養老保險制度而言，地方政府各自為政，導致各統籌區域養老保險制度畫地為牢，其根源也是因為中央政府與地方政府的利益博弈。中央政府希望地方政府承擔更多的養老保險兜底責任，而地方政府也不愿意承擔這一責任。承擔責任意味著財政收入的減少，因此二者就圍繞著養老保險責任的承擔展開博弈，這是一種零和博弈，博弈關系如表2所示。（注：表中數據是為了理論分析方便，本身不具有現實意義）

通過表2可以看到，當地方政府和中央政府都采取不承擔責任的策略時，兩者獲得的效益都是0；當中央政府采取承擔責任的策略，地方政府采取不承擔責任的策略時，中央政府的收益為-1，地方政府的收益為1，二者收益之和為零；當中央政府采取不承擔責任的策略，而地方政府采取承擔責任的策略時，中央政府收益為1，地方政府收益為-1，二者收益之和為0；當中央政府與地方政府都采取承擔責任的策略時，中央政府的收益為1，地方政府的收益也為1，二者的收益為2。表2清晰地反映了中央政府與地方政府博弈的四種結局，只有雙方都能夠采取承擔責任的策略，才能使得二者的效益最大化，也就是說獲得雙贏的博弈結局。而只要有一方采取不承擔責任的策略，得到的結局就是雙方獲得的效益之和為零。而現狀就是，從理性的角度出發，雙方都選擇了不承擔責任，或者盡量少承擔責任。

按照我國公共政策制度設計的規則，中央政府通常只負責養老保險宏觀政策的制定和指導，而具體的實施辦法則由各地政府根據本地經濟狀況以及地區居民的收入水平自行設定。我國的養老保險制度實施屬地管理，基金限制在各省行政區域內，一旦將基金管理權限上升至中央政府，就會導致地方政府的利益受損，地方政府財政收入和政績就會受到影響。

對于地方政府而言，由于各地養老保險財務狀況不平衡，養老負擔較輕、養老基金結余較多的東部經濟發達省份希望維持現有的狀態，對于提高統籌層次采取消極和抵制的態度。首先，因為他們擔心養老基金在全國調劑會導致本地養老基金調出，這樣會影響本地勞動者未來的養老金待遇水平；其次，養老保險省級統籌有利于東部省份保持較低的企業養老保險繳費率，也有利于吸引和留住更多投資，提高地方財政收入和就業率；再次，雇主繳費比例的多少直接影響養老保險基金的結余額，也就是地方政府對已退休人員養老金的支付能力；對于中西部的省份而言，雖然其養老負擔中基金結余少，但是地方政府對于養老保險關系轉移制度也不一定持積極態度。這是因為，一方面，如果勞動者流動到另一個地方，則由轉出地企業繳納的一部分基金就跟隨勞動者進入轉入地的統籌基金，這可能影響到地方政府養老保險基金的征繳水平；另一方面，如果勞動者大量涌入，則意味著未來可能要承擔過重的養老壓力；出于對自身利益的考慮，地方政府在執行中央政府政策和制定本地細則時，必然會采取相應的對策，對于有利于自身的政策積極實施，而對于不利于自身的政策則消極抵抗，或是不作為，或設置隱性障礙，導致中央政府的政策難以實施。在養老保險制度中，就體現在繳費基數、繳費模式、費率水平等存在差異，以致養老保險制度碎片化。在中央出臺了跨區域轉移接續政策后，各地的轉移接續政策仍然難以統一。在中央政府與地方政府的博弈過程中，雖然中央政府擁有絕對權威，但也需要地方政府的支持與配合，地方政府的消極和抵制態度將會產生倒逼機制，影響中央政府的政策決策。特別是經濟實力強的經濟發達省份，能夠形成集體行動從而使中央政府決策向他們傾斜。此外，中央政府的放權讓利，使得地方政府集利益主體、經濟主體、管理主體于一身。當地方政府間的目標不一致時，地方政府就會從本地區和自身的利益出發，采取行動，由此導致地方政府間的利益博弈。這是因為地方政府都是個體理性和自身利益最大化的。對于養老保險制度而言，由于各地的養老保險財務狀況存在很大的不平衡，養老保險基金如果從各省上繳到中央，統一調撥，統一企業繳費比例不僅會引起東部發達省份的抵制，也會導致各省地方政府之間的利益矛盾。

三、非合作博弈的結果——養老保險關系轉移政策非均衡

1997年統賬結合的企業職工養老保險制度建立時，對勞動者跨統籌區域就有規定，當年出臺的《職工基本養老保險個人賬戶管理暫行辦法》規定，勞動者跨統籌區域流動時，只能帶走個人賬戶的基金，而統籌基金部分則無法轉移。也就是說，單位為勞動者個人繳納的那部分錢，留在了當地的統籌基金賬戶中，勞動者無法隨身攜帶到新的工作地。由于勞動者參保滿15年才能獲得養老金待遇，而流動就業導致勞動者在更換工作地點時，之前的繳費年限無法累加。2000年國務院發布了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，規定繳費不滿15年的參保人賬戶積累養老金一次性返還，養老保險關系發生轉移時，只能轉移參保者的個人賬戶養老金。這兩項政策規定都造成了勞動者在變換工作地點前的繳費年限及統籌基金相對應的養老權益的損失。由于這些政策規定的存在，勞動者在流動就業時，只能選擇退保，退保就意味著失去了養老保障，徹底失去了養老保險權益。對勞動者而言，當時的養老保險完全不可攜帶，阻礙了勞動力的流動。

2009年國務院辦公廳發《城鎮職工基本養老保險轉移接續辦法》〔2009〕66號文件規定，參保者在未滿足待遇領取條件前跨統籌區域流動時，可以辦理養老保險關系轉移。其中，統籌基金部分以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按照基數的12%轉移，個人賬戶部分本息全部轉移。為了防止退保造成的養老保險權益損失，文件還規定在達到養老保險領取條件前，參保人不得退保?！冻擎偮毠せ攫B老保險轉移接續辦法》的出臺，在公平性和可攜性方面取得了巨大進步，將以前跨統籌區域流動只能轉移個人賬戶部分，不能轉移統籌基金的規定改為轉移個人賬戶的同時，統籌基金的12%也隨同轉移。在勞動者暫時沒有找到工作中斷繳費時，可以由參保地先保留養老保險關系，包括個人繳費信息和賬戶基金，直到能夠辦理轉移為止。這些規定說明政策制定者已經意識到不轉移統籌基金會挫傷勞動者參加養老保險的積極性，同時也會給地方政府造成財政壓力，最終使其轉嫁到勞動者身上，致使勞動者難以自由流動。

為了確保勞動者流動后，其養老保險的繳費年限能夠累計計算，并最終獲得養老保險權益，國家還規定了參保者的待遇領取地。以參保繳費連續累計滿10年的參保地作為待遇領取地，參保繳費累計不滿10年的，將其養老保險關系轉回戶籍地，由戶籍地作為待遇領取地。這一規定明確了勞動者的養老保險待遇領取地，規避了地方政府之間相互推諉、扯皮的風險，降低了勞動者獲取養老金的成本。

《城鎮職工基本養老保險轉移接續辦法》增進了養老保險的公平性與可攜性，使勞動者在統籌區域流動時有了轉移接續養老保險關系的可能。但我們在研究中對勞動者流動中養老保險流動性損失現狀的考察證明，勞動力流動依然受到養老保險制度的制約。這也表明：首先，這項政策并沒有從根本上解決養老保險流動性損失問題，轉移部分統籌基金的舉措并沒有從本質上化解不同統籌區域之間的利益沖突。不同地區之間為了防止勞動力流動，又制定了許多隱性的制度壁壘，使得勞動者的流動更加困難。其次，勞動者達到待遇領取年限時，以連續繳費10年的參保地作為待遇領取地的規定，雖然在一定程度上防止了地方政府在待遇支付時的利益博弈，但是對于勞動者和其原籍的地方政府而言，仍然缺乏公平性。因為流動就業的人群能夠在某個地方連續參保10年的可能性并不大。尤其是對于農民工群體而言，他們通常在不同的省份之間流動就業，達不到連續繳費10年的條件，他們就只能到戶籍所在地領取待遇，勞動力為之作出貢獻的地區沒有為勞動者支付養老待遇，卻由其戶籍地承擔了最后的養老保險待遇支付責任，這對于戶籍地政府而言，造成了潛在的巨大財政壓力。而對于勞動者而言，其戶籍地的社平工資通常都低于就業地的社平工資，在計算養老待遇時，也會造成勞動者養老保險權益損失。另外，農民工從農村到城市打工，幾年后又返鄉務農的情況屢見不鮮，而現行規定缺乏城鎮企業職工和新型農村養老保險制度之間的銜接制度，雖然可以先保留參保繳費記錄，但卻無法實現養老保險關系轉移。不得退保的規定又使農民工陷入進退維谷的境地：想繼續參保，卻因收入有限無力承擔職保的保費；中斷繳費，則意味著已經繳納的部分無法獲得相應的權益，因為要繳費滿15年才能領取待遇，所以許多農民工不得不保留了城市的職保，同時又參加了新農保，造成參保繳費重復。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]