陜西“十三五”規劃制定中發揮智庫作用的建議

胡義成

摘 要： 國外已有人把智庫看作是立法、行政、司法、媒體之外的“第五種”權力。 國內實現從傳統決策到現代決策的轉型較為緩慢，教訓很深。目前，政策決策咨詢類智庫時代已經開啟。建議在陜西 “十三五”規劃制定中充分發揮社會科學、自然科學及軟科學各類智庫的作用，包括借鑒上海等地決策咨詢委員會的經驗，構建以“省決策咨詢委員會”為具體操作平臺， “省信息中心”為信息支持平臺的決策咨詢新模式；以虛擬形式整合省社科院，省社科聯和省科協及其所屬各學會、研究會，省教育廳及各高校，省科技廳及所屬各研究院所等力量，形成我省政策決策咨詢類智庫體系，在已有經驗基礎上，探索打造“省決策咨詢委員會”的“升級版”。

關鍵詞： “十三五”規劃； 各類智庫； 省決策咨詢委員會

中圖分類號： F127 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0052-03

隨著知識經濟發展和決策體制機制進步，國外已有人把智庫看作是立法、行政、司法、媒體之外的“第五種”權力。

黨的十八大和十八屆三中全會都要求加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。今年4月15日，習近平總書記在國務院研究中心主任李偉呈送的《新時期加快我國政策咨詢類智庫建設的建議》上批示“隨著形勢的發展，智庫的作用會越來越大”；要“積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理方式”。9月5日，他又在《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中指出，“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”，標準之一是看“國家決策能否實現科學化、民主化”；中國在“努力建設了解民情、集中民智、珍惜民力的決策機制，增強決策透明度和公眾參與度”，包括“把發展改革決策同立法決策更好地結合起來”。顯然，時代已經發出了呼喚政策決策咨詢類智庫彰顯能量的最強音，中國“政策決策咨詢類智庫時代”已經開啟。因此，建議陜西可先試行在“十三五”規劃制定中充分發揮各類智庫在政策及決策咨詢中的作用并摸索和積累相關經驗。

本建議并非全面思考我國決策體制機制改革，它僅注目陜西在“十三五”規劃制定中充分發揮社會科學、自然科學及軟科學各類智庫作用的具體機制改進問題。

一、沉痛教訓迫使中國走向“智庫時代”

由于種種原因，我國實現從傳統決策到現代決策的轉型較為緩慢，以往決策主體單一，決策權力過分集中，“謀”、“斷”不分，對專家作用發揮不夠，失誤連連，教訓深刻。有資料顯示，自新中國建立至“八五”期間，“在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”，失誤率竟然接近一半。其中，在改革開放后的“七五”到“八五”期間，我國投資決策重大失誤率也在三成以上，經濟損失約為4000-5000億元。據國家審計署調查，僅2006年，10個中央企業由于決策失誤造成的損失就高達145億元。這些沉痛教訓表明，必須迅速落實習近平總書記指示，加快政策決策咨詢類智庫建設并充分發揮其作用，實現決策體制機制從傳統到現代的轉型。有句民諺說得好：對各級政府而言，“什么錢都可以省，就是教育和決策的錢絕不能省?！?/p>

目前，我國各類智庫數量已居全球第二，僅次于美國。其中，黨政軍智庫（俗稱“官方智庫”或“官腦”，如政研室、決咨委、黨校、行政學院等）、社科院、高校和民間（含企業）智庫四種類型均很活躍，六成分布于在東部沿海地區；占體制優勢且貼近決策層的各種“官腦”，特別是目前近2/3的各級地方政府已組建的專家“決策咨詢委員會”，則是支持決策的主力，近年發揮作用明顯。[1] 不久前，教育部公布《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，確定了以全國151個人文社科重點研究基地為“主陣地”，[2] 擬形成“以學者為核心，以機構為平臺，以項目為抓手”的格局，力爭使高校智庫成為“新型智庫排頭兵”。[3] 另一方面，我國智庫水平（含創新能力）和作用還遠未滿足決策層的需要和期望，突出表現在立法缺失，智庫有效參與公共決策的體制機制不順，智庫競爭有限而使“官腦”不太發達，其研究內容碎片化，對戰略性、綜合性、全局性、前瞻性問題研究較少，民間智庫則缺乏與政府直接交流的平臺和渠道，[1][4] 等等。據說，在中國已有的2000多家智庫中，國外承認的只有400多家，其余的因研究水平不高、真知灼見不多尚未形成明顯影響。[4]作為中國“官腦”代表的國務院發展研究中心有學者建議，應“建立國家智庫發展經費支持機制”，“鼓勵和推動各類智庫之間的良性競爭”，包括“官辦智庫應當與民間智庫對接，成為民間智庫參與決策咨詢的渠道和平臺”。[1] 中國“官腦”另一代表的國務院參事室“世界智庫比較與中國智庫的發展建設”課題組也建議，國家應“加強對智庫的財政支持和監管，提高政府對軟科學項目的經費支持”，還要“注意對智庫產品和智庫的兩類評價” [4] 等。

二、對陜西 “十三五”規劃制定中發揮各類智庫作用的建議

陜西在“十三五”規劃制定中充分發揮各類智庫作用，既是對黨的十八大和十八屆三中全會精神的落實，也是充分利用陜西豐富的“外腦”資源進行科學民主決策、破解“十三五”若干發展難題、增強陜西文化軟實力的迫切需要，同時又是回應人民（特別是知識分子）期待、有效引導社會輿論的現實抉擇。目前，省發改委已面向各類智庫就研究編制“十三五”規劃，進行重大課題招標。

陜西決策咨詢體制雖形成較早，發揮作用也較大，積累了一些經驗，但該體制目前必須轉型升級，抓住全面深化改革和建設特色新型智庫的機遇，在更高層次上打造陜西新的智庫平臺。

（一）借鑒上海等地決策咨詢委員會的經驗，形成陜西政策決策咨詢類智庫體系

構建以“省決策咨詢委員會”為具體操作平臺、 “省信息中心”為信息支持平臺的決策咨詢新模式，包括以虛擬形式整合省社科院，省社科聯和省科協及其所屬各學會、研究會，省教育廳及各高校，省科技廳及所屬各研究院所等力量，形成陜西政策決策咨詢類智庫體系。

1. 以轉型、擴充、改造后的“省決咨委”為操作平臺。陜西省“決咨委”十多年發揮作用較充分，已積累了較豐富的決策咨詢經驗，既充分發揮了有經驗的領導干部在決策咨詢中的主導作用，又聚集了各類專家學者并充分發揮其睿智，力求智庫產品貼近決策需要且具科學性。其中，充分發揮有經驗的領導干部在決策咨詢中的主導和骨干作用，實際與歐美各國政府高官與智庫高級研究人員不斷轉換角色（即所謂“旋轉門”機制）的做法相似，被事實證明效果較好，也符合世界潮流。在對“省決咨委”轉型和擴充、改造的基礎上，以之為操作平臺，是可行的，也是必要的。據筆者所知，除上海外，其他一些兄弟省區目前在智庫建設上也在沿此思路推進，已有省市黨委、政府賦予了“決咨委”統領本行政區域政策決策咨詢類研究的總牽頭職能，統籌整合和謀劃本行政區域內的政策決策咨詢類研究經費的使用和研究選題的確定、報審、下達和招標。不少省市已開始對本行政區域政策咨詢類研究機構和財政經費使用情況進行全面調研，為統籌現行體制改革提供決策參考。

目前，陜西可考慮依托省“決咨委”，利用互聯網組建虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”，以此整合全省各種智庫。其主要職能可參考國內外經驗，由省“決咨委”提出我省政策決策咨詢工作“頂層設計方案”；之后聯合省上相關職能部門，逐步利用虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”形成一套跨部門、跨區域、跨學科的體制機制，統籌我省四類智庫決策咨詢研究工作，包括按其研究特點和規律進行分類指導和管理；在整合全省各種各類政策決策研究項目（如省科技廳和省教育廳軟科學項目，省社科規劃辦應用型社科項目，以及省級各部門政策決策研究項目等）及其經費的基礎上，完善重大課題選題機制，確定和按時發布政策決策咨詢研究課題并展開招標；逐步建立我省“決策咨詢審議委員會”，遴選機制，嚴把決策咨詢研究成果和咨詢建議的質量關，并推行研究成果分類送審制度，促使有真知灼見的成果迅速有效轉化為決策；不定期舉辦高層次論壇，組織有關政策決策研究的學術報告會，以啟發相關研究；建立實體型“縣域政策決策咨詢研究分院”，“行業政策決策咨詢研究分院”，分三大區域設立“陜北、關中、陜南發展研究分院”，“陜西宏觀經濟研究分院”，“產業發展研究分院”，以每個研究院為平臺吸收全省一批有突出研究專長的領導干部和專家教授學者成為研究員或特約研究員，并對其進行決策咨詢研究培訓；試探對決策效果進行跟蹤研究和實施“第三方評價”；依托高水平的專家團隊，面向公眾解讀重大公共政策等，從而形成我省較為健全、有用、給力的決策咨詢制度。推進此項改革，工作量巨大且國內外均無現成經驗，須分輕重緩急而逐步探索和推進。

2. 以“省信息中心”為信息支持平臺。國務院參事室課題組建議：“要關注大數據對智庫建設的影響和滲透。網絡社會的信息來源和信息傳遞方式已經發生了重大變化，對海量數據的把控和挖掘是占領信息化先機的重要手段。中國特色智庫建設，必須與大數據建設同步同軌，占領大數據的主控權?！?[4] 這一建議眼光犀利，應引起陜西高度重視。在網絡社會中，把控和挖掘大數據，是實現決策機制從傳統到現代轉型的一個關鍵。因此，提升“省信息中心”在陜西決策咨詢和其他工作中的地位、功能和作用，促其真正成為陜西政策決策咨詢體制機制中的信息平臺，已成為當務之急。目前在“十三五”研究規劃制定中，“省信息中心”可在大數據功能建設的同時，及時收集兄弟省市四類智庫形成的研究報告（確需保密者除外），以及相關的經濟、社會、文化等方面的省情數據和信息資料，以供各類智庫使用。

3. 在大數據功能建設完成時，可把“省信息中心”部分大數據功能和部分信息功能由互聯網并入虛擬的“陜西省政策決策咨詢研究院”，最終形成以“省決咨委”為操作平臺的全省現代化智庫體系。

4. 對包括民間智庫在內的各類智庫制定適當的經濟政策?？砂焉⒁娪诟鞑糠芍械挠嘘P非營利組織的稅收規制加以整理、修改、補充和完善，細化、明確法律條款，以地方立法或建規的方式，明確各類智庫享有同其他非營利組織相同的稅收優惠政策，同時鼓勵對智庫的社會捐助；對優秀智庫產品，給以重獎。

（二）在已有經驗基礎上，探索打造“省決策咨詢委員會”的“升級版”

1. 李克強總理今年9月2日在部署“十三五”規劃編制啟動工作會議上強調，“十三五”規劃應認真研究一批重大工程、重大項目、重大政策。建議對陜西戰略性、綜合性、全局性、前瞻性課題，如美國“頁巖氣革命”條件下陜西“十三五”煤化工產業發展戰略研究；絲綢之路經濟帶發展戰略研究；“十三五”規劃實現我省發展改革規劃、城鄉規劃、國土規劃“三規合一”問題研究；習近平總書記批評西安阿房宮項目之后的我省文化發展（包括文化遺產評價展示）戰略研究等重大課題，實施“AB角”模式，即一方面在省決策咨詢委員會實施“課題A角”；另一方面引進競爭機制，以適當形式就該課題向其他智庫（含民間智庫）實施帶經費式招標，產生“課題B角”。最后，在“評標者”或“決策咨詢審議委員會”主持下，由雙方答辯而確定采用何者為“課題最終報告”。往往出現的情況可能是，“課題最終報告”由“AB報告”互相補充而完成，有時也會形成以一方為主而補充另一方的意見。建議在必要時，可以把爭論各方意見如實上報，供決策層選擇。

商務部原副部長魏建國兩年多前就說過，中國“官腦”往往失靈的一個原因，是缺乏站在全局立場而綜合各部門意見的多種智庫產品供決策者選擇；據說，美國總統奧巴馬當年決定從伊拉克撤軍時，“官腦”給他提供了35個供選擇的方案，內容包括研究撤軍之前總統要不要去伊斯蘭國家訪問一下，訪問那個伊斯蘭國家較好，演講地點選在議會還是大學好，演講時要不要引用《古蘭經》，等等。[5] 然而，我省領導在重大工程、重大項目、重大政策方面，往往只有1個可供選擇的方案。這種情況確須改變。實施“AB角”模式，應當有助于改變這種決策機制落后狀況。也許，實施“AB角”模式會多花些錢，但筆者認為“啥錢都能省，搞規劃的錢千萬不能省”。美國前國防部長麥克納馬拉當年曾說過，“美國空軍對蘭德公司的投資，已收回了10倍以上的價值。” [6]160

2. 對某些一般性的“十三五”課題，實施“摻沙子”模式，即在省決策咨詢委員會課題組中，少而精地吸收其他智庫成員，尤其注意吸收持不同思路的學者參與研究。以往，以有豐富經驗的領導干部為主力的省決策咨詢委員會課題組，對持不同思路的學者作用發揮不夠，應予以糾正。

3. 可考慮通過上述模式挑選合格的各類智庫相關成員，逐漸培養為陜西省決策咨詢專職或兼職委員。對其中特別優秀且具領導能力者，應依“‘旋轉門人才交流模式”逐漸培養轉化為行政領導干部。在辦公條件具備時，可在財政相關經費支持下，與有關大學合作，在省決咨委設立宏觀經濟、產業經濟、社會及民生問題等研究領域的博士后流動站，既可在決策咨詢研究中為我省培養高端人才，又可以為決咨委增添生機和活力，以彌補人力資源不足問題。

4. 加強財政支持力度，提高政府對政策決策咨詢課題的經費支持額度，鼓勵對智庫的社會捐助，對優秀智庫產品，給予重獎。根據國際著名智庫大多設立公益類“研究基金”的經驗，建議爭取獲得省委、省政府支持，依托省決咨委設立公益類“陜西智庫基金”，可比照省“慈善基金”、省“扶貧基金”等形式，由省財政提供3千萬元發起基金，以及通過企業家委員捐贈等形式募集，最終形成1億元左右的公益類“智庫基金”?；鹂晌袑I機構運作，并接受審計監督?；疬\營收益主要用作在陜西省決咨委設立的相對獨立的重大決策咨詢研究課題中中標團隊的研究經費。

參考文獻：

[1]李國強.為國家治理提供高質量智力支持[N].光明日報，2014-

07-29（11）.

[2]王斯敏.“象牙塔”走出“智囊團”[N].光明日報，2014-07-29（4）.

[3]王斯敏.我國智庫建設進入井噴期[N].光明日報，2014-07-29（1）.

[4]國務院參事室“世界智庫比較與中國智庫的發展建設”課題

組.中國特色新型智庫如何建[N].光明日報，2014-08-08.

[5]魏建國.部門利益造成中國智庫失靈[J].鳳凰周刊，2012，（6）.

[6]吳天佑，等.美國重要思想庫[M].北京：時事出版社，1982.

[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]