中央與地方在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的職責(zé)劃分研究

邊永平

摘 要： 我國(guó)現(xiàn)有金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式不盡合理，中央（以中央銀行為代表）與地方承擔(dān)的權(quán)責(zé)不相匹配，形成較為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于高效率、低成本的處置金融風(fēng)險(xiǎn)，更不利于區(qū)域金融穩(wěn)健運(yùn)行。借鑒部分成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，以規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中中央銀行與地方政府應(yīng)具備明確的價(jià)值選擇和職能定位，在具體劃分非法人金融機(jī)構(gòu)和地方法人金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的不同背景下，劃分具體的職責(zé)框架和處置內(nèi)容。

關(guān)鍵詞： 中央與地方；金融風(fēng)險(xiǎn)；處置；職責(zé)劃分

中圖分類(lèi)號(hào)： F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）04-0083-04

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入以及金融體制改革的持續(xù)向前推進(jìn)，地方中小金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，受多種因素影響，其在發(fā)展過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷累積。因此，如何有效化解和妥善處置中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在處置過(guò)程中如何合理劃分中央和地方職責(zé)和權(quán)限的邊界，有效、低成本地防止個(gè)別的、局部的金融風(fēng)險(xiǎn)演變成系統(tǒng)的、區(qū)域性的金融動(dòng)蕩，維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)健安全運(yùn)行，已成為當(dāng)前社會(huì)各界廣泛關(guān)注的課題。在此背景下，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”，這也是黨中央首次以文件形式明確要求界定中央和地方在金融監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)處置的職責(zé)。筆者關(guān)注我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置的現(xiàn)狀，提出了存在的問(wèn)題、制約因素及造成的后果，在分析、借鑒成熟市場(chǎng)國(guó)家金融風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，從規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度并結(jié)合國(guó)情分析闡述了我國(guó)建立健全風(fēng)險(xiǎn)處置框架的主要內(nèi)容，以期為我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置制度的完善提供參考。

一、我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式的現(xiàn)狀及問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的處置模式基本上是以行政處置為主，采取“一事一議”的處置安排，尚未形成一套成熟的、權(quán)責(zé)明確的金融風(fēng)險(xiǎn)處置法律框架和工作機(jī)制，中央銀行、地方政府、金融機(jī)構(gòu)股東和管理層等各方面的責(zé)任與法律地位不甚明確。具體表現(xiàn)在：在“維穩(wěn)”思路下，中央銀行最后貸款人職責(zé)面臨被無(wú)限放大的局面，同時(shí)又缺乏相應(yīng)手段保障最后貸款人權(quán)益，而金融機(jī)構(gòu)股東、金融機(jī)構(gòu)管理層在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)后，①被要求承擔(dān)的職責(zé)較小，不能匹配問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的救助和處置成本，難以形成良好的風(fēng)險(xiǎn)分散和職責(zé)分擔(dān)機(jī)制，存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于形成風(fēng)險(xiǎn)管控的正向激勵(lì)機(jī)制和重視風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)治理環(huán)境。加之我國(guó)尚未建立存款保險(xiǎn)制度，缺乏市場(chǎng)化的資金籌集和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)是否退出、如何退出以及在退出過(guò)程中職責(zé)的分擔(dān)，在此類(lèi)問(wèn)題上地方政府具有一定決策權(quán)或建議權(quán)。②且在監(jiān)管寬容和社會(huì)維穩(wěn)等多種因素影響下，對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)偏向于采取不關(guān)不破的“綏靖”和拖延政策，直至風(fēng)險(xiǎn)不斷累積至無(wú)法掩蓋，只能依賴(lài)于中央銀行運(yùn)用再貸款進(jìn)行“埋單”，風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度向央行集中，造成其權(quán)責(zé)嚴(yán)重不匹配。唯一明確的是由于問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的公共債務(wù)巨大，地方財(cái)政往往無(wú)力覆蓋，一般需要中央財(cái)政或中央銀行收購(gòu)公眾債務(wù)以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具體存在如下問(wèn)題：

（一）職責(zé)分工不夠明確，缺乏完善的市場(chǎng)退出機(jī)制

目前，在以地方政府為主導(dǎo)、各部門(mén)協(xié)調(diào)配合的處置工作框架內(nèi)，各部門(mén)在處置中的工作內(nèi)容不明確，職責(zé)界定不清。政府的職責(zé)往往定位在領(lǐng)導(dǎo)處置工作及協(xié)調(diào)各部門(mén)關(guān)系上，缺乏較為具體、明確的內(nèi)容，容易出現(xiàn)工作重復(fù)、推諉等現(xiàn)象，不利于處置工作有效開(kāi)展，加之缺乏明確、規(guī)范的處置操作規(guī)程，使得各項(xiàng)處置工作都要通過(guò)協(xié)商、研究、討論等方式解決，甚至久拖不決，降低了工作效率，加大了處置成本。例如海南發(fā)展銀行從依法關(guān)閉清算歷時(shí)已長(zhǎng)達(dá)15年之久，由于無(wú)法處理好“機(jī)構(gòu)名義個(gè)人債”、“個(gè)人名義機(jī)構(gòu)債”等多項(xiàng)歷史遺留問(wèn)題，其一直處于“僵而不死”、“退而不出”的狀態(tài)，至今協(xié)管組、托管組、清算組仍在運(yùn)轉(zhuǎn)，耗時(shí)長(zhǎng)，耗資多，資產(chǎn)損失嚴(yán)重，總體處置成本規(guī)模巨大。

（二）風(fēng)險(xiǎn)處置成本分擔(dān)不合理

從我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐來(lái)看，成本承擔(dān)者主要為中央銀行、中央及地方財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)股東事實(shí)上僅以其出資額為限，個(gè)人儲(chǔ)戶(hù)無(wú)需承擔(dān)成本，而地方財(cái)政往往由于財(cái)力有限，僅僅在救助時(shí)發(fā)揮部分作用，在包括個(gè)人債權(quán)的全部成本中顯得杯水車(chē)薪。這種成本分擔(dān)機(jī)制呈現(xiàn)出明顯的“大鍋飯”特征，存在嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。一是風(fēng)險(xiǎn)由地方醞釀，處置成本卻向中央集中。地方政府為了獲取發(fā)展資金，往往會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，最大限度實(shí)現(xiàn)地方政府收益內(nèi)部化，成本外部化。二是問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的股東和管理層，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，傾向于背離審慎經(jīng)營(yíng)原則，從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)甚至違規(guī)經(jīng)營(yíng)，高收益業(yè)務(wù)必然存在高風(fēng)險(xiǎn)。三是絕大多數(shù)存款人由于無(wú)需承擔(dān)成本，并不關(guān)心金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)情況，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏有效的市場(chǎng)監(jiān)督和外部制約。

二、國(guó)外金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式研究與借鑒

由于體制差異，大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式上與我國(guó)存在顯著不同，他們一般都建立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一處置，比如存款保險(xiǎn)公司、重組信托公司等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，并且通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法賦予其處置的權(quán)利和職責(zé)，其對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置以法制化、市場(chǎng)化、規(guī)范化、程序化為主，中央銀行等監(jiān)管當(dāng)局在整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中往往處于支配地位，可以采用各種形式和手段按照法律規(guī)定的框架和邊界對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)和干預(yù)，具體有以下三方面特點(diǎn)：

（一）完善的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律體系

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式大多都是以專(zhuān)門(mén)立法和對(duì)原有法律體系進(jìn)行調(diào)整和修訂的方式來(lái)確立。

美國(guó)通過(guò)《金融機(jī)構(gòu)改革復(fù)蘇強(qiáng)制法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》和《資產(chǎn)清理信托公司重建與改進(jìn)法》等法律制度確立了美國(guó)對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置原則和框架[1]，一系列法律規(guī)定了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）作為金融風(fēng)險(xiǎn)處置的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，明確其在付出救助和處置成本的同時(shí)，也具有強(qiáng)大的法律職權(quán)，例如接管、資產(chǎn)處置、市場(chǎng)化拍賣(mài)、促成兼并收購(gòu)等，使其權(quán)責(zé)能夠完全匹配以保障其合法權(quán)益，為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司有效履行職責(zé)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

日本在20世紀(jì)80年代末泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，采取了與目前我國(guó)類(lèi)似的做法處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，主要為：未建立完整的市場(chǎng)機(jī)制以解決不良債權(quán)問(wèn)題，以個(gè)案方式處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)大部分問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)采取“綏靖”政策允許其生存經(jīng)營(yíng)，直至1998年日本金融機(jī)構(gòu)倒閉風(fēng)潮逐步擴(kuò)大化和嚴(yán)重化，為化解危機(jī)，出臺(tái)了《金融重建法》和《金融早期健全化法》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助和市場(chǎng)退出做出詳細(xì)規(guī)定，完善了存款保險(xiǎn)公司處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的框架，并采取一系列果斷措施，整頓金融秩序，處置不良債權(quán)，及時(shí)使高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，取得了良好效果。[2]

加拿大基本確立了以金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管署（OSFI）為核心的統(tǒng)一監(jiān)管模式和以加拿大存款保險(xiǎn)公司（CDIC）為主體的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置框架。OSFI和CDIC共同制定的《干預(yù)聯(lián)邦管理的存款機(jī)構(gòu)指南》規(guī)定，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，由OSFI主導(dǎo)并和CDIC共同采取干預(yù)和處置措施。當(dāng)在處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，CDIC還可以按照金融機(jī)構(gòu)重組計(jì)劃等規(guī)定，申請(qǐng)接管問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，以過(guò)橋方式對(duì)該機(jī)構(gòu)的股權(quán)和次級(jí)債務(wù)進(jìn)行重組交易，以便能夠更好地對(duì)其最終進(jìn)行清算并最大限度地減少儲(chǔ)戶(hù)和CDIC的損失。

（二）采用市場(chǎng)化、多樣化的資金籌集方式

目前，大多數(shù)國(guó)家通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的承接問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)債權(quán)債務(wù)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，采用承接、重組、并購(gòu)、購(gòu)買(mǎi)等市場(chǎng)化處置手段，對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)進(jìn)行清收、保全和處置，有助于最大限度地回收資產(chǎn)、降低損失。比如美國(guó)善于運(yùn)用購(gòu)買(mǎi)和承接方式處理不良債權(quán)，利用民間資金，參與競(jìng)標(biāo)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，并靈活通過(guò)分割零售方式，吸引更多參與者，透過(guò)競(jìng)標(biāo)方式處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；日本通過(guò)拓寬存款保險(xiǎn)公司融資渠道，賦予其特別融資的權(quán)利，在破產(chǎn)損失和處理成本的負(fù)擔(dān)上，采取公共資金和行業(yè)負(fù)擔(dān)相結(jié)合的方法，但對(duì)動(dòng)用財(cái)政資金處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度十分謹(jǐn)慎；韓國(guó)存款保險(xiǎn)公司采用收歸國(guó)有、合并或收購(gòu)與受讓交易等市場(chǎng)化方式來(lái)處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，并且通過(guò)提供資本支持來(lái)加速進(jìn)行銀行重組，有效減少處置時(shí)間，降低處置成本。

（三）存款保險(xiǎn)制度完善了金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制

自1933年存款保險(xiǎn)制度在美國(guó)首次誕生以來(lái)，目前已有111個(gè)國(guó)家和地區(qū)先后建立了存款保險(xiǎn)制度，成立專(zhuān)門(mén)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置。從各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度能夠有效維護(hù)社會(huì)公眾對(duì)存款機(jī)構(gòu)的信心，促進(jìn)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行，在處置倒閉投保機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，存保機(jī)構(gòu)有一定的獨(dú)立性，采用市場(chǎng)化手段，確保選擇處置成本最小化方式，高效率清算倒閉的投保機(jī)構(gòu)，盡可能地減少因存款機(jī)構(gòu)的倒閉帶來(lái)的負(fù)面影響。在實(shí)踐過(guò)程中，存款保險(xiǎn)制度也在不斷地發(fā)展和完善，比如美國(guó)存款保險(xiǎn)公司在此次次貸危機(jī)中，通過(guò)推出“臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃”解凍信貸市場(chǎng)、清理銀行體系資產(chǎn)負(fù)債表化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)助處置高風(fēng)險(xiǎn)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)等一系列措施，擴(kuò)充了自己的權(quán)限，包括強(qiáng)化早期糾正措施、實(shí)施監(jiān)管的權(quán)利和給予救助的職責(zé)，完善了市場(chǎng)化退出機(jī)制，減少了金融危機(jī)的影響，進(jìn)一步提升了存款保險(xiǎn)制度化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。[3]

三、基于我國(guó)國(guó)情的規(guī)范分析

為有序化解和妥善處置問(wèn)題中小金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，厘清中央和地方在風(fēng)險(xiǎn)處置方面的職能定位和價(jià)值選擇，分析職責(zé)劃分的框架和內(nèi)容，有效解決目前存在的困難和問(wèn)題。

（一）中央銀行的職能定位和價(jià)值選擇

“最后貸款人”是中央銀行為了履行好防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定職能的必要手段，運(yùn)用最后貸款人手段一般需要兩個(gè)條件：一是當(dāng)局部金融風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性影響，危及宏觀或區(qū)域金融穩(wěn)定時(shí)；二是已經(jīng)窮盡其他救助或風(fēng)險(xiǎn)化解渠道時(shí)。但事實(shí)上，由于金融風(fēng)險(xiǎn)自身所具有的特征，例如支付困難乃至流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的傳播速度快、傳播范圍廣，或者金融風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，哪怕是微觀金融風(fēng)險(xiǎn)在得不到合理應(yīng)對(duì)的情況下也會(huì)演變?yōu)閰^(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，影響區(qū)域金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)?shù)胤椒ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府較容易形成“倒逼”機(jī)制，最終使中央銀行最后再貸款人職責(zé)被無(wú)限放大。因此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)制度建設(shè)將以上最后貸款人的價(jià)值選擇和職能定位予以固化，只有在可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并且股東和地方政府已經(jīng)采取各種措施救助和處置風(fēng)險(xiǎn)后仍然無(wú)效時(shí)，中央銀行才需發(fā)揮最后再貸款人職能，一是確保職能明確、各擔(dān)其責(zé)，建立正向激勵(lì)機(jī)制；二是確保最后貸款人真正成為金融安全網(wǎng)的最后一道防線(xiàn)，降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本，弱化道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的必要性分析

首先，地方政府擁有維護(hù)轄內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能，且積極參與地方金融管理，例如選擇并任命地方法人金融機(jī)構(gòu)的法人代表（例如城商行董事長(zhǎng)）和高管人員；近年來(lái)地市級(jí)以上政府一般成立了政府金融管理辦公室，對(duì)金融業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)金融機(jī)構(gòu)績(jī)效進(jìn)行考核和獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)種種方式進(jìn)一步加大對(duì)金融業(yè)的指導(dǎo)力度。其次，金融機(jī)構(gòu)尤其是地方法人金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的社會(huì)目標(biāo)，也是為了增加地方就業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，當(dāng)前的金融改革還呈現(xiàn)“自下而上”的特點(diǎn)。[4] 且值得注意的是，近些年來(lái)“自下而上”的金融改革正愈發(fā)觸及根本的金融管理體制，突出表現(xiàn)為地方政府對(duì)金融管理權(quán)力的分權(quán)呼吁。[5] 既然是伴隨著地方政府權(quán)力擴(kuò)張的“自下而上”式金融改革，就必然有探索和試錯(cuò)的過(guò)程，由此引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)匹配，理應(yīng)由地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)。最后，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗將會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性，例如引起當(dāng)?shù)厝罕娍只牛瑪_亂社會(huì)公共秩序。因此，就某種意義而言，地方政府應(yīng)是處置和化解區(qū)域微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的第一責(zé)任人。正是出于對(duì)上述必要性分析的制度化回應(yīng)，《第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第四十八章明確提出：“完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。”

（三）職責(zé)劃分框架和內(nèi)容

具體到應(yīng)如何劃分中央銀行和地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的職責(zé)，應(yīng)首先區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)處置對(duì)象和責(zé)任主體，視不同情況進(jìn)行職責(zé)安排，建議框架和內(nèi)容如下：

1. 對(duì)地方法人問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置。首先，當(dāng)?shù)胤椒ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性困難但不具有系統(tǒng)性、區(qū)域性影響時(shí)，地方政府應(yīng)作為第一責(zé)任人視情況啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案，積極開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)救助和處置工作。一方面，當(dāng)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)因外部突發(fā)事件而引起流動(dòng)性困難乃至發(fā)生微觀金融風(fēng)險(xiǎn)，但自身經(jīng)營(yíng)仍然穩(wěn)健，救助成本和道德風(fēng)險(xiǎn)較低時(shí)，地方政府應(yīng)予全力救助：一是當(dāng)?shù)胤秸?cái)政救助資源較為充足時(shí)，地方政府可以通過(guò)平臺(tái)注資、財(cái)政借款、組織吸收財(cái)政存款等流動(dòng)性支持手段開(kāi)展救助工作，此時(shí)，監(jiān)管部門(mén)和中央銀行可以通過(guò)掌握的行政資源組織自救或在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)技術(shù)上給予支持；二是當(dāng)?shù)胤秸?cái)政救助資源不足時(shí)，問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)可以向中央銀行申請(qǐng)緊急再貸款以增強(qiáng)流動(dòng)性應(yīng)對(duì)能力，或者地方政府可向中央銀行申請(qǐng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)借款，間接地給予問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性資金支持，日后地方政府應(yīng)及時(shí)歸還專(zhuān)項(xiàng)借款以確保中央銀行資金安全。另一方面，當(dāng)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)因內(nèi)部非審慎經(jīng)營(yíng)而形成風(fēng)險(xiǎn)的，救助成本和道德風(fēng)險(xiǎn)處于較高水平，地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)使其堅(jiān)決退出市場(chǎng)，避免其因?yàn)楸O(jiān)管寬容而進(jìn)一步累積風(fēng)險(xiǎn)，從而放大風(fēng)險(xiǎn)處置成本，由此產(chǎn)生的公眾債權(quán)收購(gòu)成本應(yīng)由地方政府承擔(dān)，如果其財(cái)政資金暫時(shí)不足時(shí)，可以向中央銀行申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)借款，但日后應(yīng)逐步歸還。其次，如果微觀金融風(fēng)險(xiǎn)在多種不利因素影響下升級(jí)為具有系統(tǒng)性、區(qū)域性影響的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央銀行作為宏觀金融穩(wěn)定維護(hù)部門(mén)，應(yīng)積極運(yùn)用最后貸款人等多種手段，協(xié)調(diào)地方政府、監(jiān)管部門(mén)共同處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 對(duì)地方非法人問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處置。當(dāng)?shù)胤椒欠ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性困難甚或擠兌等金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府仍應(yīng)牽頭各相關(guān)部門(mén)全力開(kāi)展處置工作，但權(quán)責(zé)承擔(dān)與處置法人機(jī)構(gòu)應(yīng)有不同。首先，地方政府作為牽頭人，主要負(fù)責(zé)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、引導(dǎo)輿論正確宣傳、維護(hù)正常的金融秩序等，同時(shí)協(xié)調(diào)監(jiān)管部門(mén)和中央銀行查清問(wèn)題、組織金融機(jī)構(gòu)自救以及制定化解風(fēng)險(xiǎn)的措施建議等。流動(dòng)性救助及其風(fēng)險(xiǎn)成本的主要責(zé)任人應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)自身及其總行承擔(dān)，其總行應(yīng)通過(guò)全國(guó)調(diào)撥資金等方式向其提供流動(dòng)性支持，并承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失以及相關(guān)救助費(fèi)用。

四、小結(jié)和建議

（一）結(jié)論

1. 目前以行政主導(dǎo)和一事一議的金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式存在諸多弊端，造成處置成本巨大、處置效率低下、不利于遏制道德風(fēng)險(xiǎn)等多重不利后果，應(yīng)盡快向制度化、規(guī)范化過(guò)度。

2. 結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒和我國(guó)國(guó)情分析，市場(chǎng)化的成本分擔(dān)機(jī)制以及權(quán)責(zé)對(duì)等的制度設(shè)計(jì)，能夠有效克服目前存在的諸多問(wèn)題，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)中著重體現(xiàn)。

3. 專(zhuān)業(yè)化的金融風(fēng)險(xiǎn)處置部門(mén)，如存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，是完善我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)處置模式的應(yīng)有之義，但是在機(jī)制設(shè)計(jì)上，實(shí)行有限賠付和基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率機(jī)制，建立事前積累的基金，具備必要的信息收集與核查、早期糾正及風(fēng)險(xiǎn)處置等基本職責(zé)，促進(jìn)形成市場(chǎng)化的金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置機(jī)制。[6]

（二）建議

1. 完善法規(guī)制度。加快建立存款保險(xiǎn)制度。目前影響地方政府積極參與處置微觀金融風(fēng)險(xiǎn)的最大困難是資金問(wèn)題，而存款保險(xiǎn)制度作為銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式籌集和提供風(fēng)險(xiǎn)處置資金，為解決問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)救助的資金來(lái)源和退出市場(chǎng)的資金成本問(wèn)題掃清障礙。

2. 體現(xiàn)出權(quán)責(zé)對(duì)等、職能清晰的原則。首先，建議確立地方政府在處置工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，對(duì)該權(quán)利的行使建立相應(yīng)約束機(jī)制，建立領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制和行政責(zé)任追究機(jī)制，確定對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定追究的方式與程序，形成有效的制約機(jī)制；其次，明確地方政府、中央銀行、監(jiān)管部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)職責(zé)內(nèi)容，劃定較為清晰的職責(zé)界限，防止工作中出現(xiàn)重復(fù)或推諉等現(xiàn)象。

3. 健全輔助性制度安排。建立金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架，將金融風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和微觀非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)和地方政府應(yīng)積極開(kāi)展救助，并建立健全突發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急預(yù)案；而對(duì)于危及金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則需要引入中央銀行“最后再貸款”手段。因此，應(yīng)建立客觀評(píng)價(jià)金融風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)框架以及金融風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)調(diào)機(jī)制，為相關(guān)各方在金融風(fēng)險(xiǎn)的不同階段，正確行使職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任提供依據(jù)和便利。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]