為中國政策性銀行一辯

張中祥

據國家能源局介紹，截至2013年末，國家開發銀行在中國境內能源項目貸款余額9296億元，是中國能源領域的主力銀行，在支持能源產業持續健康發展中發揮了不可替代的骨干作用。同時，國家開發銀行不遺余力支持中國政府實施的所謂“走出去”政策，幫助國有企業，包括國有石油企業在海外進行油氣兼并和收購，實現其發展國際業務的目標。然而，國外對中國政策性銀行運作存有廣泛的錯覺和誤解。

國開行真如外界所認為的那樣是中國政府的傀儡，其提供的貸款僅僅是為了達到中國政府的政策目的，而不顧商業利益嗎？且聽分解。

在1994年金融業改革時，中國政府設立了兩家政策性銀行：國家開發銀行和中國進出口銀行。其貸款將明確支持政府的政策目標。這兩家政策性銀行的建立在理論上使商業銀行不再負責政策性貸款，只負責理性的、以市場為基礎的貸款。

兩家政策銀行為中國國有石油企業和國外企業（主要為其他國家的國有石油企業）提供信用貸款，以支持其國際擴張和簽訂油氣協議。在2009-2011年間，國家開發銀行把對巴西、厄瓜多爾、俄羅斯、土庫曼斯坦和委內瑞拉的國家能源公司和政府實體的信貸額度擴大到850億美元。

有一種普遍的認知，以為中國國家開發銀行提供這些貸款僅僅是為了達到中國政府的政策目的，而沒有商業考量。事實恰恰與這種普遍認知相反，國家開發銀行不是中國政府的傀儡。它雖然是全資國有的，但不是由政府運作的。

誠然，國家開發銀行有幫助中國政府在海內外達成政策目的的義務，包括獲取油氣供應。但是，這個服務于中國政府利益的義務并不妨礙其在國內外擴展業務、追逐利潤的目標。

事實上，國家開發銀行在平衡商業和政策方面做得很成功，因此，它獲利高；與中國其他主要商業銀行相比，其資產負債表更為健康。自2005年起，國家開發銀行的不良貸款率一直低于1%，比所有其他中國大型商業銀行都要低。它提供貸款的利率以市場為基礎。該行在2009年提供給巴西國家石油公司、俄羅斯石油公司和石油運輸公司以及在2010年提供給委內瑞拉經濟和社會發展銀行共計456億美元的信貸額度，其利率都以倫敦銀行同業拆息利率（Libor）為基準，盡管其所采用的倫敦銀行同業拆息利率率差可能比西方銀行要求的小。

國家開發銀行一直在調動中國龐大的外匯儲備，以支持跨境能源及天然資源交易。時任國家開發銀行行長陳元曾說，投資于能源和礦產是防范美元貶值和大宗商品價格上漲的好方法，并可作為防止把中國外匯儲備轉為低收益金融工具的媒介。因此，國開行向俄羅斯和中亞、西亞、非洲、拉丁美洲這些資源豐富的國家提供巨額貸款。2010年，中國向拉美國家提供的370億美元貸款超出同年世界銀行、美洲開發銀行和美國進出口銀行為其提供貸款的總額。

一些說法隨之而來，說相較于國際金融機構和西方政府，中國為拉丁美洲提供的貸款條款更優惠、沒有附加政策條件、環境要求也沒有那么嚴格。

但美國波士頓大學蓋勒（Gallagher ）等學者發現事實并非如此。他們分析的貸款合同顯示，中國國家開發銀行貸款比世界銀行貸款條款更苛刻。2010年，國家開發銀行以高于倫敦銀行間同業拆借利率600個基點的利率給阿根廷提供了100億美元的貸款。同年，世界銀行集團的國際復興開發銀行（IBRD）提供給阿根廷3000萬美元貸款，利率息差僅為85個基點。在2009年，國開行以280個基點的點差給巴西提供了100億美元的貸款。2000年，國際復興開發銀行以30-55個基點的點差為巴西提供了4340萬美元貸款。

與此相反，中國進出口銀行一般提供比美國進出口銀行較低的利率。這主要是因為中國銀行對商業融資和發展援助的成套服務不同于它們的外國同行。

中國是通過中國進出口銀行而不是通過國開行提供發展援助。國際復興開發銀行和其他開發銀行以發展援助的官方形式提供優惠利率，而國開行不是這樣。盡管國開行貼上了“開發銀行”的標簽，但它一般收取借款人的全額融資成本。出于這個原因，美國學者布勞提甘（Brutigam）把國開行稱作“不提供援助的開發銀行”。因此，國開行的利率較高就不足為奇了。

不過，國家開發銀行一方面提供基于市場的貸款利率，另一方面又沒有附加政策條件。為了降低貸款風險，國家開發銀行確實會要求借款方從中國購買設備和雇用勞工，有時與之簽訂石油出售協議作為某種附屬實物擔保。

2009年，與巴西國家石油公司簽訂的協議規定，100億美元貸款中的 30億美元必須用來從中國購買石油設備。2010年，中國為阿根廷提供100億美元的貸款，用來購買中國火車。因此，這其實是一個為中國的鐵路公司在阿根廷投資10個獨立的鐵路項目提供的信用額度貸款，貸款金額有效地留在中國。2010年，國家開發銀行貸給委內瑞拉經濟和社會發展銀行206億美元貸款的一半金額以中國人民幣計價，從而鎖定委內瑞拉購買中國設備和雇用中國公司。

顯然，除了保證石油供給安全，這些交易也為政府的目標服務，即為中國企業創造新的出口市場，同時減少其違約風險和借款方潛在的濫用和腐敗。

通過這種借貸方式，中國貸款給一些信用不那么好的借款方。這似乎能夠解釋為什么國家開發銀行能夠給委內瑞拉提供206億美元的貸款，浮動利率僅比Libor高50至285個基點，遠低于主權債務市場上935個基點的借貸成本。同時，這些借款方發現，附加于中國貸款的購買要求不那么太令人反感，因為他們可以廉價使用中國的投入和設備來開發或發展他們自己的能源、礦產、基礎設施、交通運輸和房地產。到目前為止，這種借貸方式似乎對借貸國很奏效。