韓國社區發展經驗及對我國社區自治建設的啟示

張銳智 張何鑫

中圖分類號：C912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2014）03—134—04

[內容提要]結合韓國智能社區發展的特點及成功經驗，分析我國社區自治建設中存在的問題，理論結合實際，汲取韓國智能社區的成功經驗，根據我國的自身情況，建立健全相應的法律制度，為社區自治建設提供法律保障，才能更好地完善社區自治建設體制。提出我國社區自治建設過程中存在的問題及相關對策。

[關鍵詞]韓國社區；智能社區；社區自治；社區建設

韓國在城鎮化過程中積累了豐富經驗，其首都首爾的江南區被評選為2008年度“全球最佳智能社區”，其在長期基層治理當中形成了的有益經驗，為我國社區自治建設提供了重要啟示。

一、韓國社區發展概述

韓國將社區定義為具有共同聯系、參與行為、歸屬感，并且維持著形成社會實體的社會聯系和社會互動的群體。從20世紀70年代開始，韓國開始進行社區建設，政府采取了多重措施推進社區建設，其中尤其以新社區運動最為著名。近幾年，韓國社區出現了巨大變化，社區建設進入了全新的發展階段。

早在1949年，韓國根據憲法制定了《地方自治法》，對地方自治做出了相對具體的規定，并逐步形成了特別市、廣域市、道和市、郡、區兩級地方政府作為自治的基本單位，同時，在市、郡、區下面還設立相當于派出機構的邑、里、洞等組織，負責向居民提供行政服務并處理與居民有關的業務。[1]其中，“洞”相當于一般意義上的社區，不同之處在于，“洞”是一級行政，但在功能上與社區接近。在鄉村，“邑”向居民提供日常服務。但洞、邑等單位不是地方自治的團體，不是居民選舉產生，不對居民負責，而是國家為了方便處理相關行政業務而設置的基層行政機關的下層機構。這就使得作為韓國最基層的邑、洞等單位的治理帶有濃厚的行政主導的色彩。

1970年開始，韓國推行新社區建設，取得了令世界矚目的成就。其發展過程大致分為5個階段，即基礎建設階段、擴展階段、充實階段和提高階段、國民自發運動階段以及自我發展階段。[2]特別是在自我發展階段，政府鼓勵居民們從事能夠創收的項目。由此，不僅提高了居民參與社區活動的積極性，更使居民學會了很多技術，并且在參與社區項目實施的過程中即受到了教育，也學會了參與。

隨著韓國社區的發展過程的逐步推進。為了更好的規范社會基層治理的運作。韓國于2003年進行了分權改革，將部分中央權力轉移到地方，為社會基層治理和社區的發展，提供了重要的法律保障。

韓國的社區的成功發展，原因不僅在于居民的積極參與，也在于他們從社區運作機制開始，政府保證社區有自主權，充分調動居民積極性。同時，社區組織的活動填補了政府機構和個人活動之間以及市場機制和個人活動之間的空白，使居民和政府之間的對話變得容易進行，社區充分發揮了中介的作用，為政府和居民提供了溝通的橋梁，也為居民提供了一個在基礎層面上進行經濟活動和政治參與的平臺。

二、韓國智能社區的發展及經驗

智能社區是“智能城市”、“電子城市”和“電子社區”的統稱。完善的信息基礎設施、全面的信息技術應用、社區資源以及社區信息資源的有效開發與利用，是其基本要素。世界智能社區論壇2008年5月15日宣布，將2008年度“最佳智能社區獎”授予韓國首爾江南區以表彰該社區在建立寬帶經濟方面做出的貢獻。韓國首爾江南區為了促進韓國經濟發展、提高政府行政效率和更好地為公眾服務，在電子商務、電子政務和社區信息化各個方面都廣泛建設和深入發展，為首爾江南區的智能化社區建設打下堅實基礎。韓國首爾江南區發展的成功因素及事例，值得我國建設新型社區作為借鑒。

首爾江南區首先發展了“電視電子政務”，早在1995年，江南區政府開始建設電子政務，到1997年網絡建成，將當地政府事務鏈接成為網絡，為公眾提供便利服務。2003年，韓國行政自治部與江南區政府、江南有線電視聯手開發了“電視電子政務”，以電子政府帶動經濟發展，通過網絡處理政府事務數量劇增，同時減少政府工作人員，降低政府支出。更重要的是，由于電子政務的發展，最大限度地防止了貪污腐敗現象的產生，為韓國政府發展提供了良好的政府運行環境。

為進一步為智能社區發展提供保障，韓國江南區政府創新政府服務模式，江南區建立了85個電子政務系統，為居民提供最便捷、最靈活的行政服務方式，讓居民享受到不受限制的行政服務，成為了世界上最早實施政府行政入戶的地區。江南區政府還在網上設置了電子信箱，作為征詢公眾法律意見的專門渠道。這樣不僅有利于政府知曉公眾的意愿，更有利于提高公眾的參政、議政積極性。此外，通過電子政務、電子商務，使政府為公眾提供服務更加及時有效，為社區的發展帶來更大的推動力，都是值得我國發展社區學習和借鑒的。目前，我國正處于社會轉型時期，社區自治的發展和建設是社會穩定的重要保證，通過借鑒外國社區發展建設的成功經驗，結合我國自身的現實條件，更好的發展社區自治建設，使基層社區自治為社會發展提供基礎性保障。

三、我國社區自治中存在的問題

由于我國處于社會的轉型時期，同時，我國社區發展起步晚，不僅沒有形成真正的社區自治，而且在社區自治的建設中也存在一些需要研究和亟待解決的問題。

第一，社區自治建設“行政化”。由于我國原有的計劃經濟體制下，城市管理等事務都是由國家垂直領導的，在體制上嚴格的遵照條塊管理分割。社區居民委員會的行政色彩濃厚，社區無法充分發揮自治，反而成了政府部門的辦事機構，從而使得社區居民委員會的居民自治組織性質無法充分發揮作用，同時導致居民對社區自治活動的積極性不高。這樣的社會管理體制已經無法適應現代社會的發展需求。

第二，自治權利不完善，居民參與程度不高。由于在社區自治中的行政化，導致居民在心理上對于社區的合法性地位有所懷疑，認為社區居民委員會就是一級政府部門，并非是自治組織，同時，對其社區自治主體的身份認識不明確，不了解自身擁有的自治權利。同時，由于社區對居民提供的服務也帶有政府的管理性，而并非是自治的服務性，也導致了居民在對社區自治建設上的錯誤認識。自治是居民的自治，而居民自身不愿意成為自治主體，認識不到自己是自治主體，致使在參與過程中，參與流于形式化，無法真正的發揮居民自治的作用。同時，由于參與機制的不完善，進一步阻礙了居民參與社區自治建設，阻礙了社區自治建設的更好發展。

第三，法律制度滯后，無法充分保障社區自治。由于立法工作沒有隨著社會發展而同步發展，致使許多相關領域存在立法空白，并且由于相關立法多是原則性的規定，在實踐中可操作性差。同時，由于以上法律頒布時間早，其中的很多內容已經不適應時代的要求。這些都在很大程度上阻礙了城市社區自治建設的進程。

四、韓國社區對我國社區自治建設的啟示

改革開放引發的經濟轉軌、社會轉型，要求我國城市必須改變國家包辦一切社會事物的管理模式，更要求社會在今后的發展中得到充分的自治建設。1986年，國家民政部首次提出在城市開展社區服務。[3]通過十幾年的努力，我國的社區自治建設取得了顯著的成績，但是跟發達國家相比還存在一定差距。韓國是我國的鄰國，在政治、文化、經濟等領域都有著很多的相同之處，我國應該著重在以下方面進行改革建設社區自治。

第一，在社區自治建設的過程中建立自治體制。韓國社區的建設，自治的體制在其社區發展中發揮了重大作用。這種自治的體制也有利于基層的民眾參與公共事物的積極性提高，成為民主的訓練場所。[4]民主是社區建設的靈魂，法制是社區建設的保障，自治是社區建設的方向，深化社區依法自治建設，是逐步實現社區法治目標。為了確保社區自治建設的順利發展，必須明確規定社區居民在法律上擁有的權利，強化社區居民的權利意識和參與意識。并且明確社區的法律地位，杜絕社區工作行政化的現象，使社區在工作中以居民為中心，為居民服務，在實踐中積極實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，使基層社區自治建設制度得到落實。

第二，建立完善社區自治的法律制度。為了進一步避免社區自治建設的行政化，必須明確理順政府和社區的職能關系，理順職能部門、物業管理組織與社區居民委員會之間的關系，明確社區的法律性質、法律地位和職能定位。應該在法律中明確指出，社區不是政府機構，不是政府的派出機構，也不是政府職能部門的執行機構，而是群眾自治組織。社區法制建設必須融入到社區自身的發展建設之中才能真正健全和完善，法制為更好的完善社區自治建設提供了法律支持、法律服務和法律保障。

第三，提高社區自治的居民參與機制。社區自治歸根到底是社區居民的自治。在韓國社區建設的成功經驗中可以看到，社區運行的好壞和居民參與的程度密切相關。要提高居民的參與程度，必須首先在法律上明確居民的法律地位，社區居民是社區自治的主體，是社區自治建設的主力軍。在法律上維護社區居民的民主決策、民主參與，增強社區自治主體的自治意識，從而使居民在社區自治中真正成為社區自治的主體，為社區自治建設提供有利的群眾基礎。

通過對韓國智能社區的了解，分析我國社區自治建設中存在的問題，理論結合實際，汲取韓國智能社區的成功經驗，根據我國的自身情況，建立健全相應的法律制度，為社區自治建設提供法律保障，才能更好地完善社區自治建設體制。

責任編輯/汪 洋

參考文獻

[1] [4]方 正、金俊杰.韓國基層治理經驗及其借鑒意義[J].藝術文化交流.2013（03）.

[2]劉 璐.創新發展中的韓國社區[J].中國社會報.2011（04）.

[3]卞文忠、秦玉峰.發達國家的城市社區服務體系建設經驗及對我國的借鑒作用[J].經濟管理論壇.2005（01）.

基金項目：遼寧大學亞洲研究中心2014年立項資助項目：《東亞基層社會治理法制比較研究——以城市社區功能為研究對象》（立項編號Y201401）成果之一，韓國高等教育財團資助。