檢察機關行使職務犯罪偵查權重述

莫洪憲+王登輝

摘 要：當前，紀檢監察機關和檢察機關作為兩大“主力”的多元反腐敗機制存在較多不足，以致實效欠佳，且一些普遍性做法不完全符合現行法律、法規的規定。職務犯罪偵查權的本質是法律監督，可依循激活存量的思路，理順二者的職能范圍，使各安其所、各司其職，并完善相關配套機制和措施。目前，我們應以《人民檢察院組織法》修改為契機，適度拓展檢察職能。如此，既有利于實現反腐倡廉、建設法治化國家，也有利于實現依法執政、建設現代化中國。

關鍵詞：職務犯罪偵查權；反腐倡廉；法治中國；人民檢察院組織法

中圖分類號：DF73 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.05.15

沒有法治的反腐難言樂觀。

——資中筠

現行《人民檢察院組織法》自1979年頒布以來，除1983年修改過一次外，歷經三十年社會變遷卻一直未再修訂完善。這并非由于該法已盡善盡美，相反，其在頒布后不久就已嚴重落后于社會發展和司法實踐。早在1987年，就有盧盛和等31名全國人大代表提出關于修改《人民檢察院組織法》的議案。近七年的全國“兩會”上，每年都有數百名政協委員、人大代表提出關于修改《人民檢察院組織法》的提案、議案，僅2013年就有一個代表團和402名人大代表提出關于修改《人民檢察院組織法》的議案。

隨著我國法治建設進程的不斷加快，司法改革深入推進，現行《人民檢察院組織法》已不能適應檢察工作科學發展的需要，這一問題引起了立法機關的重視。2005年12月《全國人大常委會2006年立法計劃》已將修改《人民檢察院組織法》納入計劃，遺憾的是這一計劃至今并未實現。2013年11月，黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“維護憲法法律權威”，“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”，“健全司法權力運行機制”，“完善人權司法保障制度”。在這一背景下，2013年12月發布的《十二屆全國人大常委會立法規劃》將修改《人民檢察院組織法》再次納入規劃。

《人民檢察院組織法》的修改，可謂千頭萬緒，無論是指導原則、上下級檢察機關的關系、組織體系，還是內設機構改革、人員分類管理各方面，均大有文章可做。筆者認為，一項重要工作是應當以修改《人民檢察院組織法》為契機，適度拓展和完善檢察職能，從而提高檢察公信力，全面推進檢察工作科學發展和法治建設，其中一個重要思路便是激活存量。限于篇幅，本文僅以職務犯罪偵查權的規范化行使為視角展開論述，又鑒于反腐敗是職務犯罪偵查的“重頭戲”，故本文將著力分析這一類型。

一、當前多元反腐敗機制實效欠佳及其原因 長期以來，我國站在“反腐敗是一場關系到黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭”的高度狠抓反腐敗斗爭，預防和懲治腐敗的決心不可謂不強，力度不可謂不大，成果不可謂不多，但正如黨的十八大報告所說的那樣，“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻”；《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》也認為，“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”。2012年11月《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》顯示，“2007年11月至2012年6月，全國紀檢監察機關共立案643 759件，結案639 068件，給予黨紀政紀處分668 429人。涉嫌犯罪被移送司法機關處理有24 584人”。2013年，“全國紀檢監察機關共接受信訪舉報195萬件（次），函詢1.8萬人，談話4.2萬人，了結處理4.3萬人，立案17.2萬件，結案17.3萬件，給予黨紀政紀處分18.2萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理9600多人。全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪5.1萬人。全國法院系統審結一審貪污賄賂案件2.3萬件”[1]。2013年10月《最高人民檢察院關于反貪污賄賂工作情況的報告》披露，“2008年1月至2013年8月，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂犯罪案件151 350件，共計198 781人，其中提起公訴167 514人。人民法院判決有罪148 931人，占已審結案件的99.9%。通過辦案為國家和集體挽回經濟損失377億元”。透過這些觸目驚心的數字，紀檢監察機關和檢察機關工作量之大、之難，是不難想象的。在結構性腐敗、塌方式腐敗愈演愈烈和寡頭腐敗初具規模之際，教育式反腐、運動式反腐的實效已被實踐證明是不理想的，法治化反腐呼之欲出。

有學者認為，腐敗猖獗的法律原因主要有：權力的非法治化配置，權力的非法治化運作，權力的法治機制缺乏，權力法治化缺乏倫理支撐[2]。其實，立法的不足也是重要原因之一。有學者指出，我國《刑事訴訟法》規定的偵查措施基本上沒有考慮到職務犯罪的特點，缺乏有效發現職務犯罪線索的措施，控制職務犯罪嫌疑人的措施也不適應突破職務犯罪案件的需要，缺乏有效收集、固定、鑒別職務犯罪證據的措施以及完善職務犯罪偵查的保障措施等，難以有效揭露和證實職務犯罪，特別是對職務較高的領導干部的職務犯罪，往往不得不依賴紀檢監察機關的“雙規”、“兩指”等非訴訟措施，嚴重影響了法定偵查機關偵查職能的發揮和對職務犯罪及時、有力地懲處[3]。“1996年修改的《刑事訴訟法》削弱了（檢察院的）反貪偵查能力，而制度供給又沒有以新手段彌合需求，以致雙規成為普遍現象。……應在偵查技術上對反貪案件做傾斜性規定，以提高偵查力。”[4]論述職務犯罪偵查權由檢察機關行使比由公安機關行使更具優越性的研究成果較多，這里不贅述；而此類案件由檢察機關偵查與由紀檢監察機關偵查相比，何者更有優勢，則鮮被論及，即使偶爾提及，也往往給人一種淺嘗輒止、欲言又止的感覺。究其原因，一是實踐中紀檢監察機關與檢察機關均在行使職務犯罪偵查權，二者關系頗為敏感；二是這一問題比較復雜，有價值的研究成果不易形成。

西南政法大學學報莫洪憲，王登輝：檢察機關行使職務犯罪偵查權重述 二、多元反腐敗機制存在的問題 在立法層面，我國職務犯罪案件屬于檢察機關的自偵案件，職務犯罪偵查是檢察機關的重要職能。這不僅有《刑事訴訟法》第18條及相關規定的支撐，也是與國際通行做法一致的。實踐中，紀檢監察機關也對較多職務犯罪案件行使調查取證權和處置權，還可以對被審查人員采取紀律約束措施和組織措施。在看似全面、立體的監督機制下，紀檢監察機關和檢察機關兩大“主力”的職權關系未能較好協調，這在某種程度上也是“前腐后繼”局面出現的原因之一。應當注意到，多管齊下的另一面，便是“九龍治水”。當前多元反腐敗機制存在的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）不完全符合法律、法規的規定，且已形成若干“潛規則”

有學者指出：發達的法治狀態應該是形式法治和實質法治的并存。……再發達的法治，也必須強調依法辦事、遵守法制、遵守法律，這是形式法治所表達的內容[5]。“形式法治或曰貫徹法律的形式合理性，是法治社會的首要構成性維度。……法治是尊重普遍價值觀、經由公正程序落實的形式法治。”[6]形式合理性就是要通過法律來實現正義，通過法律來實現合理性。要盡可能地借助而不是繞開形式合理性去實現實質合理性，借助而不是繞開法律去實現社會正義[7]。這些論斷充分揭示了形式法治、形式合法性對于法治建設的極端重要性。或許有人會認為，紀檢監察機關反腐敗更側重于實質法治、實質正義，檢察機關查辦腐敗案件較側重于形式法治、形式正義。從現實情況看，紀檢監察機關在辦案過程中偏離實質法治的現象并非個案，甚至在掌握了貪官貪腐的大量鐵證的情況下，紀檢監察機關在向“大領導”匯報時，并不是建議移送檢察機關審查起訴，而是建議將貪官調離原工作崗位。此類作法顯然破壞了法律的可預測性、公正性、權威性，具有較強的人治色彩，在一定程度上會強化民眾的“青天情結”，與建設法治中國的要求南轅北轍。

部分法律規范雖然不是國家立法，但對規范黨內生活起著重要作用。一些規范性文件盡管普遍被認為是紀委查辦貪污賄賂案件的合法性依據，但從法解釋學的角度認真解讀，仍有必要性。1993年《中共中央紀委、最高人民檢察院、監察部關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》第2條規定，“紀檢監察機關查處的違紀案件，經審查認為已觸犯刑律，需要追究刑事責任的，應按照《刑事訴訟法》有關案件管轄的規定，及時將有關證據材料（或復印件）移送相應的檢察機關。紀檢監察機關根據案情，應在移送前后對當事人做出黨紀政紀處理。對于紀檢監察機關移送的案件，檢察機關要積極受理，及時審查或進行必要的調查，做出是否立案的決定。檢察機關決定不予立案的，應說明原因，并將材料退回移送的紀檢監察機關。檢察機關在案件偵結后，要將案件的處理結論（起訴、免于起訴、撤案情況）及時通報移送案件的紀檢監察機關”。這里的“檢察機關要積極受理……檢察機關在案件偵結后”，顯然宜解釋為這類案件的偵查權應當由檢察機關行使。1994年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第37條規定，“調查中，若發現違紀黨員同時又觸犯刑律，應適時將案件材料移送有關司法機關處理”。2004年《中國共產黨紀律處分條例》第32條規定，“黨員受到黨紀追究，需要給予行政處分或者其他紀律處分的，作出或者批準作出處理決定的黨組織應當向有關機關或者組織提出建議；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關”。2005年《中共中央紀委關于紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定（試行）》第19條規定，“違反本規定不履行或者不正確履行職責的，由黨委或者紀委對責任人給予批評教育或者予以組織處理，并責令限期改正；情節嚴重或者造成嚴重后果的，依紀依法追究紀律責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理”。2005年《中共中央紀委辦公廳關于依紀依法規范紀檢監察信訪舉報工作的若干意見》規定，“……要分清責任，依照黨紀政紀嚴肅處理。構成犯罪的，移送司法機關處理”。這4處“移送司法機關”，在多數情況下顯然是指檢察機關，少數情況下可能是軍隊保衛部門等。應該說，這些規定是明確的，不過這里的“涉嫌犯罪”、“構成犯罪”，應當解釋為發現犯罪線索，而不是紀檢監察機關查清全部或大部分犯罪事實并取證完畢，也即發現犯罪線索后應當盡快移交司法機關，而不應由紀檢部門充分行使《刑事訴訟法》賦予檢察機關的偵查權后再移交司法機關。從應然層面講，紀檢監察機關發現職務犯罪線索、認為涉嫌犯罪或者構成犯罪的，應當盡快移交檢察機關，而不是自行調查、偵查。檢察機關認為有必要的，應當立案并展開偵查。檢察機關審查起訴后認為事實清楚，證據確實、充分的，應當提起公訴。

然而，上述規定在實踐中出現了相當程度的異化現象，因而激活存量在改革中的意義顯得更加突出。“我國行政監察目前出現了擴大化的趨勢，一些可能構成犯罪應當追究刑事責任的案件，常常是由紀檢監察機關初查。紀檢監察機關通過初查，認為構成犯罪需要追究刑事責任的，才移交檢察機關；認為不需要追究刑事責任的，就不移交案件。實踐中大量存在的這種做法，從理論上講，顛倒了法律監督和紀檢監察的法律地位，削弱了法律監督的權威性；從實踐中看，往往使檢察機關對職務犯罪的偵查活動陷入被動，喪失獲取犯罪證據的機會。”[8]“目前存在的由各單位紀檢監察機關首先受理和調查國家工作人員貪污受賄、濫用職權、玩忽職守、貪贓枉法等案件，待查清事實后由其決定是否移送檢察機關提起公訴的做法，使檢察機關法律監督權的行使在很大程度上依賴于有關單位的紀檢監察機關是否將案件移送檢察機關。這種做法與法律賦予檢察機關職務犯罪偵查權的立法宗旨相矛盾，不利于檢察機關依法及時搜集和固定能夠證明犯罪事實發生與否的證據，也在一定程度上限制了檢察機關履行法律監督職責的空間。”[8]329

在這種形勢下，實踐中形成了若干“潛規則”。例如，達到一定級別的黨員干部須由紀檢監察機關先行調查，黨委或紀檢監察機關同意查辦，檢察機關才能查辦；黨委或紀檢監察機關不同意查辦的，即使舉報信如雪片般飛來，檢察機關也不能查辦。以致“如果沒有黨委或紀委的同意，檢察機關難以對任何一位處級乃至科級干部進行立案偵查。”參見：張明楷.刑事司法改革的斷片思考[J]，現代法學，2014，（2）：3.該文引用了一位在某省檢察機關反貪局工作的檢察官的話：“我們連一位鎮長、鎮委書記都扳不動，只能扳動村長、村支部書記。”（這里的“村長”似應為“村委會主任”——筆者注。）這在某種程度上契合了何家弘教授所說的“紀委打老虎，檢察打蒼蠅”的局面。參見：何家弘.打老虎與打蒼蠅[EB/OL].[2013-12-11].中國法學創新網http：//www.lawinnovation.com/html/bwgs/24194521.shtml.紀檢監察機關認為被審查人員不構成犯罪便不移送檢察機關審查起訴的，或者基于“家丑不可外揚”、“社會效果”、“政治效果”等考慮未移送檢察機關審查起訴的，檢察機關即使合理懷疑、甚至很大程度上內心確信被審查人員構成犯罪，往往也不能自行調查、偵查，只能按兵不動。這就造成一些檢察機關的態度比較消極，只等待紀檢監察機關“派任務”，再完成任務。紀檢監察機關對檢察機關辦理職務犯罪案件定指標，查辦人數少了是不達標，一般也不會主動“超額完成任務”。紀檢監察機關查辦某干部后移交司法機關，檢察機關一般會待其“雙開”后再提起公訴，在“雙開”前便提起公訴的情形極為罕見，紀檢監察機關移送犯罪材料不完整的，檢察機關只能就該部分材料進行審查，通常不能要求提供全部調查材料。移送被審查人和案卷時，有時不移送贓款贓物，甚至沒有制作贓款贓物清單。在審查起訴和法庭審理階段，紀檢監察機關（和政法委）經常要求書面匯報情況，而其指示或答復往往是口頭形式。長此以往，許多人只信紀委，不信檢察院，有的人不知反貪局是檢察機關的職能部門，甚至不知舉報貪腐官員可以向檢察院提出。紀檢監察機關本是與檢察機關分工不同的同級機關，可是在某種程度上做著檢察機關內設職能部門——職務犯罪偵查局（或者反貪污瀆職侵權局）的具體工作，事實上又無異于檢察機關的上級機關。

這種多元反腐敗機制存在的弊端主要有：使職務犯罪偵查權本身具有的主動性、機動性消弭于無形；疊床架屋，信息不暢，存在某種程度的無序化現象，公共成本較高；紀檢監察機關的自由裁量權過大，且運行過程不夠公開、透明；實際效果欠佳，公信力有待提高等。這種模式下的反腐敗具有濃厚的人治色彩，在一定程度上又對反腐敗的實效產生了消極影響，離法治化、規范化尚有較大差距。

（二）引起不必要的誤會和爭議，影響了人民群眾對黨的信心

基于上述原因，目前沒有形成有效的未雨綢繆、防微杜漸的機制，預防職務犯罪的效果不佳，以致有些人產生了某些奇怪的認識。有人產生了“黨紀大于國法”的錯覺，少數黨員干部由此滋生特權意識，目無國法，違法亂紀毫無顧忌，而一些批評人士認為這是不正常的、反法治的。有人認為反腐利器成為政治斗爭的工具，甚至對個別腐敗分子產生莫明其妙的同情。不少人孜孜不倦地研究領導批示的“依法處理”、“嚴肅處理”、“依法嚴肅處理”、“嚴肅依法處理”的差別，唯恐未能準確領悟“上面”的真實用意。與此同時，一些“有病”的官員為織網鋪路，千方百計拉攏、腐蝕紀檢監察干部，甚至企圖用不可告人的手段“擺平”紀檢監察機關。

此外，被審查人員在紀檢監察機關調查期間如實供述犯罪事實，是否成立自首？有人認為，如被司法機關控制之前如實供述自己的罪行，可以成立自首。也有人認為因系被動到案、百般狡辯后才承認犯罪事實，不成立自首。還有人認為“雙規”是給黨員干部創造自首的機會，是一種法外特權。紀檢監察機關調取的證據材料可否在法庭調查階段直接作為證據使用，有人認為經證據轉化后可以作為刑事訴訟證據使用，也有人認為因取證主體不合法、程序違法，故均是非法證據應予排除，還有人認為應視證據種類不同而作相應處理。紀檢監察機關查封、扣押、收繳贓款贓物時把被審查人員及家屬的合法財產也一并查封、扣押、收繳了，其余親屬如何維護自己的合法權益？這些貌似頗具現實意義的難題的根源，在于紀檢監察機關的權力在某種程度上游走在法律的邊緣。

（三）不利于保障被審查人員、犯罪嫌疑人的人權

按有關規定，紀檢監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題作出解釋和說明”。但在實踐中，“雙規”、“雙指”的適用對象有擴大化的趨勢。

紀檢監察機關辦案調查取證，有人認為這不是行使刑事偵查權，故不受《刑事訴訟法》及相關規定的限制。于是，在辦案不規范的地方，紀檢監察機關秘密控制被審查人員后不通知其家屬，或者很久才通知家屬但不準探望；剝奪被審查人員聘請律師辯護的權利；“超期羈押”普遍；在審訊時幾乎不進行同步錄音錄像；采用“強大的政治攻勢”，進行“法制教育”，疲勞審訊，甚至刑訊逼供；“有病不治”、有案不移、以處分代刑的現象均比較常見。一般而言，只要未發生被審查人員死亡的后果，辦案人員就基本不會被追究責任。若發生被審查人員死亡的后果，被追究刑事責任的有時未必是真正的責任人，有可能只是在辦案中參與程度很低的下屬、具體執行者。就信息公開而言，紀檢監察機關的信息公開相當有限，許多人覺得很神秘，而多年來檢務公開已積累了較豐富而成熟的經驗。從民眾對權力的參與和分享來看，檢察機關比紀檢監察機關做得要稍好些。由此，有人認為紀檢監察機關行使權力游離于法律之外，對其提出種種質疑。

（四）紀檢監察機關的反腐敗工作存在一定不足

不可否認，紀檢監察機關和檢察機關付出辛勤勞動，取得了反腐敗斗爭的豐碩成果。總體而言，我國有一支忠誠可靠、服務人民、剛正不阿的紀檢監察干部隊伍，不過也存在害群之馬。例如，湖南省郴州市原紀委書記曾錦春（已被執行死刑），湖南省常德市原紀委書記彭晉鏞（被判處有期徒刑十六年），湖南省婁底市原紀委書記羅子光（被判處有期徒刑十一年），曾任廣東省紀委書記、浙江省紀委書記的王華元（被判處死緩），重慶市沙坪壩區原紀委書記鄭維（被判處有期徒刑十三年）及廣東省梅州市紀委的1個月內受賄1000多萬元的“80后科級干部”吳漢林等。這些隱藏在紀檢監察機關的腐敗分子極大地敗壞了紀檢監察干部的聲譽，損害了黨的權威，也進一步提出了“誰來監督監督者”、如何治理“燈下黑”的問題。而這類觸目驚心的案例很少發生于檢察系統。

另外，在實踐中，“二奶”舉報反腐，“小三”組團反腐，情婦或同僚互掐曝出貪官，艷照外泄曝出貪官，自身或子女炫富暴露貪官，網友拍出貪官，“破爛王”撿出貪官，小偷偷出貪官，搶劫犯搶出貪官，漏雨漏出貪官，地震震出貪官等偶然因素造成貪官倒臺的黑色喜劇不時上演，令人啼笑皆非，而帶病上崗、邊腐邊升等丑惡現象更是令人深惡痛絕。如此“重病”的官員為何一直未被發現？監督為何時常失靈？這在一定程度上反映了當前反腐敗機制存在缺陷，對于某些人形同虛設。當然，如果把腐敗多發、蔓延歸咎于紀檢監察機關，也是極其片面、極不公允的。

（五）造成檢察機關實際地位和法律地位存在較大差距

從1954年起，憲法和法律就賦予檢察機關崇高的法律地位，但在較長一段時期以來，檢察機關的實際地位與法律地位相去甚遠。據報道，北京市人民檢察院第二分院反貪局局長帶走某部委涉案官員遭威脅，被要求下班前放人[9]。這一報道揭露的問題讓人對檢察機關的地位頗感憂慮。由于眾所周知的原因，檢察機關的法律監督職能未能充分發揮，其實際地位低于法律地位，檢察公信力的提升也困難重重。其中，紀檢監察機關一直頗為強勢，在某種程度上也是重要原因之一。

有學者提出，為了消除檢察機關的實際地位與法律地位之間的反差，充分發揮法律監督職能和健全檢察制度，要從思想上澄清種種輕視檢察機關和檢察制度的觀念。需要黨和國家在組織上和立法上采取一些必要的措施，在領導體制上切實貫徹黨政分開原則。黨委主要是實行方針政策的領導，不能在法律程序之外形成事實上的黨內程序和案件審批制度[10]。其實，若從深化改革、明確權責和完善反腐敗工作機制入手，真正依法獨立行使檢察權，也許會取得更好的成效。有學者提出，以加強檢察權行政監督的屬性為核心改革檢察制度，就能夠達到分權與制衡的憲政意圖，實現中國式的憲政[11]。此說雖稍顯樂觀，不過其基本主張是值得贊同的。

三、職務犯罪案件偵查權規范化行使的幾點思考 在我國，加強職務犯罪監督具有極其深遠和重大的意義：防止權力的腐敗與濫用，保證國家機器正常運轉；調整社會關系，維護社會穩定和經濟繁榮；消除封建殘余思想，發揚社會主義民主；加強社會主義民主，完善社會主義法制；優化社會風氣，弘揚社會主義精神文明[10]248-249，也是依法執政、建設法治中國的必然舉措。認清職務犯罪偵查權的本質，是研究職務犯罪偵查權規范化行使的前提。

（一）職務犯罪偵查權的本質是法律監督

與其他犯罪明顯不同，職務犯罪偵查體現的是對國家公共權力行使中出現的違反法律、涉嫌犯罪行為的監督，所要協調的是國家主人與公仆之間出現的對立關系[12]。職務犯罪偵查的性質是法律監督，理應由檢察機關負責。由檢察機關行使職務犯罪偵查權既是我國的一貫分工，也是多數國家的通行做法和國際法律文件的明確要求。檢察機關行使職務犯罪偵查權具有明顯的優勢（獨立性、高素質、經驗豐富）。檢察機關在職務犯罪偵查中存在的一些問題已經或正在通過深化改革、強化監督等工作加以解決。對國家機關及其公職人員各種公務活動的監督尤為重要，是國家實現法治的重要條件。因為國家機關及其公職人員的公務活動是否合法，直接關系到法律的尊嚴、權威能否得到保護[13]。職務犯罪偵查權在性質上從屬于法律監督，是法律監督權不可分割的重要組成部分[14]。可見，職務犯罪偵查權的本質是法律監督，由檢察機關集中行使職務犯罪偵查權，是順理成章的，也是維護檢察公信力的應有之義。

有學者指出，職務犯罪偵查權與檢察機關法律監督職能之間具有內在的邏輯聯系。檢察機關行使職務犯罪偵查權具有其他國家機關所無可比擬的優勢。由檢察機關行使職務犯罪偵查權，符合偵查權歸屬以及各國檢察機關職能的發展趨勢。故由檢察機關行使職務犯罪偵查權具有合理性和必要性[15]。檢察機關行使職務犯罪偵查權，符合檢察職權的本質屬性，符合權力配置的原則，符合世界各國檢察職能的發展趨勢，因而具有合理性[16]。檢察機關行使職務犯罪偵查權，是與我國目前的體制相適應的，有利于對職務犯罪的依法查處。這些論述充分揭示了由檢察機關行使職務犯罪偵查權的法理正當性。童之偉教授建議，檢察院應該有權在法定職權范圍內自主確定直接偵辦的對象，對某個級別的官員的犯罪嫌疑經批準才能偵辦、不經批準不能偵辦，這實際上是放棄憲法賦予的獨立性，配合有關機構搞選擇性辦案，有損檢察機關自身的公信力和社會公正[17]。由檢察機關以執行刑事訴訟法的形式集中行使職務犯罪偵查權，符合法律監督權的本義和司法民主原則的要求，從長遠看還有利于規范權力運行，也有利于樹立法律權威。不過，鑒于我國當前經濟、社會的基礎結構能力軟弱，以及刑事法總體性的缺失（即刑事法沒有在中觀和微觀層面為反貪案件提供助力）的現實[4]220-221，檢察機關嚴格依照《刑事訴訟法》的規定開展反腐敗工作，是否會面臨更大阻力和更多質疑，實效是否優于當前模式，成本是否低于當前模式，也應予以充分、周全的考量。

（二）職務犯罪偵查權的規范化、法治化行使

所謂職務犯罪偵查權規范化、法治化行使，主要指立法上合理界定紀檢監察機關和檢察機關的職權，妥善處理好二者的關系，從而形成配置科學、權責明確、密切配合、相得益彰、共同促進的新格局。

中國社會科學院法學研究所所長李林同志指出，“在解決公權力腐敗的問題上，法治不是萬能的，但忽視法治、弱化法治甚至撇開法治，卻是萬萬不能的。……堅持反腐治權，以法治思維應對和解決腐敗問題，必須毫不動搖地堅持依法獨立行使職權和公正司法，充分發揮司法作為反腐治權最后一道防線的作用。”[18]應當明確，紀委與司法機關的關系不是領導與被領導的關系，而是協調與配合的關系[19]。檢察機關與紀檢監察機關合理劃分權責，完善檢察職能，才能更好地履行法律監督職責，更好地實現依法獨立行使檢察權。這有利于把憲法和法律規定落到實處，有利于解決權大于法的問題。關于紀檢監察機關和檢察機關在辦案中的協作關系，不妨明確規定職務犯罪偵查權由檢察機關集中行使。如果這一規定暫不能實現，則不妨規定，檢察院可以派員參與紀檢監察機關的調查，紀檢監察機關做出黨紀政紀處分與檢察機關追訴工作可以并行不悖，紀檢監察機關所做出的意見僅作為檢察機關的參考，沒有約束力。檢察院有權調取全部案卷材料，自行決定是否補充調查、審查起訴、提起公訴，不以紀檢監察機關同意或批準為前提。人民法院將判決結果告知紀檢監察機關即可。

習近平總書記提出，“既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作的能力和水平”。由檢察機關集中行使職務犯罪偵查權，只會強化和優化黨對政法工作的領導，而不會削弱或動搖黨的領導；只會不斷提高黨領導政法工作的能力和水平，提高公信力，而不是相反。這是因為：其一，檢察機關執法辦案所依據的法律、法規是黨領導人民制定的，是黨和人民的利益和意志的體現，嚴格執法、公正司法就是維護黨的利益、實現黨的意志。其二，每個檢察機關都服從上級檢察機關、同級黨委、人大及其常委會的領導。如果今后全面實現了省級以下檢察機關的人、財、物統一管理，也很難說檢察機關不再受當地同級黨委、人大及其常委會的領導了。其三，具有堅強黨性、鐵的紀律的黨員在各檢察機關占絕大多數，各檢察機關都有嚴密的黨組織，黨組織是每個檢察院的核心。

需要注意的是，不能以檢察機關權威性不足、單獨辦理職務犯罪案件阻力大、需要紀檢監察機關支持為由，而否認由檢察機關集中行使職務犯罪偵查權的必要性與合理性。合理區分兩種權力，將職務犯罪偵查權集中交由檢察機關行使，檢察機關辦案的阻力必定會降低，檢察公信力必將提升，而非相反。若案件數量激增以致檢察機關超負荷運轉、甚至難以承受，還可以通過擴充編制、擇優考錄、遴選等方式來解決，如有必要還可以把紀檢監察機關辦案人員調入檢察機關工作。

（三）紀檢監察機關如何更好履行監督職責

顧名思義，紀委是依據《中國共產黨章程》設立的黨內監督的專門機關，是開展反腐敗和廉政建設的重要機構。由于紀委是同級黨的代表大會選舉產生的，從改革趨勢來看，還肩負著監督同級黨委及其常委會成員的重大職責。紀委的監督權，是與黨委的決策權、執行權并列的重要權力。強化這一權力，更有效地實現“對同級黨委特別是常委會成員的監督”，有利于形成科學的權力結構，有利于實現從同體監督向異體監督、制度反腐轉變，并開創群眾廣泛有序地參與反腐的新路徑，從而更好地擔負監督責任。

《中國共產黨紀律處分條例》第四章規定了對違法犯罪黨員的紀律處分，第六章至第十五章規定了違反政治紀律的行為，違反組織、人事紀律的行為，違反廉潔自律規定的行為，貪污賄賂行為，破壞社會主義經濟秩序的行為，違反財經紀律的行為，失職、瀆職行為，侵犯黨員權利、公民權利的行為，嚴重違反社會主義道德的行為，妨害社會管理秩序的行為等。紀檢監察機關可以通過日常檢查、談話、督查、巡視等方式行使黨內監督權，具體方式包括述職述廉、誡勉談話、函詢、問責、處分等。有學者指出，“一般來說，法律容忍度越低，腐敗現象就越難以滋生和蔓延，……降低法律對腐敗的容忍度并不是簡單地要求對腐敗犯罪實行重刑主義，而是要求依法治腐，對腐敗犯罪實行輕刑必罰、嚴而不厲。”[20]這一觀點甚可贊同。從管理學上的火爐效應和破窗效應來看，紀檢監察機關嚴查干部違紀，從源頭上預防和減少職務犯罪，鏟除滋生違紀違法犯罪的土壤，比嚴懲職務犯罪更重要。

（四）完善相關配套機制和措施

任何改革如果不從政治制度和權力架構上去建立防范政府官吏濫用職權和貪污腐敗的機制，政治腐敗是不能避免的，社會的穩定也是不能持久的[21]。除職務犯罪偵查權宜由檢察機關集中行使外，完善配套機制和措施也必不可少，如此方能取得良好的法律效果和社會效果，從而更好地維護檢察公信力。例如，建立官員財產申報和公開制度，進一步加強和完善政務信息公開。公布權力清單，建立健全權力退出機制，制定符合我國國情的“政府道德法”、“反貪污賄賂特別程序法”。強化審計監督，完善違法違紀處分與犯罪追訴的銜接機制，保護、補償和獎勵舉報人。加強對貪污賄賂犯罪特征和規定的研究，尊重司法規律，可以打包修法，從而提高制度與立法產品的供給等。胡星斗教授建議，建立現代反腐敗制度（“三陽光”，即陽光行政、陽光財政、陽光財產；“三監督”，即新聞監督、公眾監督、人大監督），建立現代新聞制度，建立財產實名登記制度、（公民特別是官員）財產年度申報制度、財產公開制度、監督制度，鼓勵反腐敗公益訴訟（納稅人訴訟），建立“中國反腐敗學”[22]。有學者指出，許多國家都賦予職務犯罪偵查機關一些專門的偵查措施，如誘惑偵查、技術偵查、派遣秘密偵查員、暫停公職、強制證人作證、測謊等。建議增設檢察機關發現貪污賄賂犯罪線索的措施，賦予檢察機關牽連管轄權，對與貪污賄賂犯罪有牽連關系的其他犯罪進行偵查。改革完善職務犯罪偵查機制，應當改革完善檢察機關查辦職務犯罪案件的措施和手段，從法律上賦予檢察機關技術偵查手段，增強偵查能力。建立和完善檢察機關對職務犯罪案件立案前調查機制。進一步健全和完善職務犯罪偵查工作體制和機制。合理配置職務犯罪偵查資源，增強查辦職務犯罪案件工作的能力[15]127-135。

四、結語 黨的十八大報告明確提出，“法治是治國理政的基本方式”。治國理政的要義是要依法建立決策、執行、監督等合理分權又相互制約的一種體制，建立職權、責任和利益能夠相對達到平衡的一種制度。……堅持憲法法律至上，只會更加有利于促進黨的事業的發展，只會更加有利于實現人民的根本利益[23]。

司法改革是社會主義司法體制的自我完善，而激活存量的改革因其“于法有據”，應該是阻力最小、可接受度最高的方式。以《人民檢察院組織法》修改為契機，推進職務犯罪案件偵查權法治化改革，職務犯罪偵查權由檢察機關集中行使，建立長效工作機制。與此同時，紀檢監察回歸政治紀律、組織紀律、財經紀律、工作紀律和生活紀律等紀律方面，及時發現問題，督促整改，鐵面執紀，嚴肅查處和通報、曝光違紀違規行為，及時向檢察機關提供犯罪線索而不是自行調查、偵查，使其名至實歸、各安其所、各司其職。完善相關配套機制和措施，從而實現反腐倡廉建設的法治化、國家治理現代化，開創一條中國特色反腐倡廉道路，有利于實現依法執政，有利于進一步鞏固黨的執政基礎，取得建設法治中國的新勝利。

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本文責任編輯：周玉芹