基本權利規范的正當程序價值

摘 要：我國憲法中的基本權利規范具有豐富的正當程序價值，行政程序法的制定，需通過憲法解釋的方法挖掘基本權利規范的程序價值，使之得到行政程序法的保障。基本權利條款的設置從整體上表征國家與公民之間的平等關系，這種平等關系要求行政程序法建構起交互式的行政程序，吸納公眾有效參與行政過程。人格尊嚴既包含個別的權利，又是概括的“人權”，表征公開、公正的價值，需要行政程序法通過建構回避制度、禁止單方接觸制度、職能分離制度和公開制度予以保障。

關鍵詞：基本權利；行政程序法；平等；公正；公開

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.05.11

制定一部統一的行政程序法典是當前我國行政法學界的共識，立法的可能性及可能的程序法條文成為當前學界探討的熱點問題。筆者認為，程序——不管是司法程序抑或行政程序——建構的目的在于抑制權力的濫用以保障權利。為此，行政程序法的制定需與憲法基本權利條款對接，使行政程序法成為基本權利的有力保障。基于此，行政程序法的制定過程即是憲法解釋的過程，是挖掘基本權利之正當程序內涵、將憲法所追求的人權保障價值落實為行政程序法的具體條文的過程。實際上，我國憲法中的基本權利條款包含了豐富的正當行政程序價值，可以成為行政程序法的立法依據；而依據憲法制定的以憲法基本權利保障為根本價值追求的行政程序法也將夠得上“良法”的標準進而推動人權保障與法治國建設的進程。

一、憲法解釋：基本權利之程序價值的發現機制 憲法解釋是探求憲法規范的內涵的活動，憲法解釋的過程，實質上是解釋者依通行社會觀念解讀憲法以彌合憲法條文與社會現實之間裂縫的過程。“法治國家中憲法最高規范性的確立，決定了行政程序應當受到正當法律程序的拘束。”[1]為此，我們有必要通過憲法解釋挖掘和發展憲法中的正當行政程序因素，使之成為行政程序立法的最高依據。

（一）從實體到程序：基本權利的解釋進路

眾所周知，在美國，正當法律程序首先是憲法中的程序條款，這個條款經由憲法解釋而經歷了從程序性原則向實質性原則發展的過程。由程序向實體的解釋進程，是由美國“重程序”的法律傳統所決定的。美國“重程序”的法律傳統源于英國普通法中的令狀制度。令狀制度是英國普通法的重要制度，英國普通法存在著各種各樣不同的令狀。當事人權利受到侵害之時，其欲尋求法院的救濟，首先應當向高等法院王座分院請求給予特權令。不同的令狀作為不同的程序規則而存在，當事人申請的令狀不同則適用的程序規則也不同，最終可能取得不同的法律后果。令狀演變為普通法上保障公民權利和利益的一種救濟手段[2]，從而也形成了程序重于實體的法律文化。美國繼承了英國普通法上的重程序觀念，在其憲法中寫入了正當法律程序條款，并通過憲法解釋使正當法律程序條款之內在涵義得以擴充，囊括了立法或行政決定之結果正義與否的評判標準。

反觀我國，我國歷來缺乏正當法律程序之傳統。在觀念上，民眾和行政人員缺乏對程序弊端的寬容，人們普遍認為程序在一定情況下表現的冗長、呆板和繁瑣，致使辦事遲延或效率低下，為了程序正義甚至使得某些違法之人不受追究和處罰[3]。在規范上，不管是憲法抑或行政管理法皆缺乏對正當程序的宣示。然而，我們認為，憲法中正當行政程序規范的缺失是可以通過憲法解釋機制彌補的。正如上文所述，基于美國重程序的傳統，正當法律程序得到了美國憲法的青睞。而隨著法治的進展，美國憲法中的正當法律條款實現了從程序到實體的演變，經由憲法解釋從程序性原則擴展為實質性原則。既然我國歷來存在重實體輕程序的傳統，憲法中亦存在內涵豐富的實體性規范，基于此，我們可以采用與美國相反的解釋進路，從憲法的基本權利條款中闡釋出正當行政程序的價值，通過憲法解釋實現憲法基本權利條款從實體規則向程序規范的演變。而解釋的空間則在于，我國憲法中的實體規范——如憲法第三章的基本權利條款尤其是第38條的人格尊嚴條款——蘊含豐富的正當行政程序因子，立法機關完全可以通過憲法解釋挖掘憲法實體規范中的正當行政程序內容，并使之成為制定行政程序法的憲法依據——從這個角度而言，我國憲法并不缺乏正當程序內涵，缺乏的只是對它的解釋與發現！

西南政法大學學報周海源：基本權利規范的正當程序價值——兼議行政程序法如何保障基本權利（二）通過立法的憲法解釋：基本權利解釋的展開

對美國而言，美國憲法的正當法律程序原則自然可以通過其司法機關在違憲審查過程中的解釋而得以發展，然而，就我國而言，我國《憲法》和《立法法》雖然也確立了由全國人民代表大會及其常務委員會進行違憲審查的體制，而這個體制在現實中從未全面有效運行——縱使面對公民孫志剛之死，縱使面對《收容遣送條例》的嚴重弊端，全國人民代表大會依然沒有動用憲法賦予其的“尚方寶劍”。在違憲審查體制運行不暢的情況下，我國的憲法解釋只能由立法機關進行專門的解釋。但是，根據《憲法》第67條的規定，憲法解釋權由全國人民代表大會常務委員會行使。而擬制定的行政程序法典作為“統一法典”，其效力范圍應當遍及全國，與其它行政程序規范相比也應當具有較高的法律效力，并成為規范行政機關之行為過程的基本法律——只有這樣才符合“統一法典”之名。并且，行政程序法將與行政機關組織法、行政行為法和行政訴訟法一起構成中國的行政法體系。因而，行政程序法典自然應當以基本法律的形式制定。根據《憲法》第62條的規定，基本法律由全國人大制定。在這種情況下，憲法解釋權的享有主體和行政程序法的制定主體并不具備同一性。盡管全國人民代表大會常務委員會應當向全國人民代表大會負責和報告工作，基于立憲主義和分權原則，全國人民代表大會不得代為行使憲法賦予全國人民代表大會常務委員會的憲法解釋權。基于此，由承擔制定行政程序法任務的全國人大在立法過程中進行憲法解釋的合憲性緣何得以證成呢？

我們認為，憲法解釋主體并不是單一的，憲法解釋活動可以通過多種形式得以展開，不僅違憲審查的過程和法定機關專門解釋的過程涉及憲法解釋權的行使，立法機關依據憲法制定法律的過程也涉及到憲法的解釋。這是因為，憲法規范具有原則性的特點，立法者在將憲法的原則性規定具體化的過程中，不可避免地加入自己的主觀因素，并結合當前社會的普遍正義觀對憲法條文之內在含義加以探尋和篩選，使依據憲法所立之法能夠與社會生活相適應。因而，雖然我國憲法中規定了憲法解釋權屬于全國人大常委會，但全國人大在制定法律的過程中實際上也行使著一定的憲法解釋權，這是一種寓解釋于立法的解釋方式，是全國人大行使《憲法》第62條所賦予的立法權的應有之義，全國人大以這種方式行使憲法解釋權并不構成對憲法賦予全國人大常委會之憲法解釋權的不當干預。通過全國人大在立法過程中對憲法中的正當行政程序進行挖掘并將之具體化于法律條文中，憲法中的正當程序價值將得以真正進入公民的生活世界，成為約束行政權恣意妄為的利器。

二、基本權利條款的程序價值 我國憲法專設一章即第二章以規定公民的基本權利。憲法對公民基本權利的設定，不僅建構了公民與國家間基本的法律關系模式，更弘揚了國家與公民之間平等的理念。這種平等理念具有豐富的正當行政程序內涵，其反對行政機關對行政程序的壟斷，倡導平等型、交互式的程序機制。

（一）基本權利的平等屬性

通說認為，基本權利具有“主觀權利”和“客觀法律秩序”兩方面的屬性。“雙重性質”理論之下指導的基本權利之憲法解釋框架，構筑了一個精致嚴密并井然有序的基本權利保障體系，使國家權力及其運行界限、政府組織形式乃至整個社會生活的安排都在以人格尊嚴為核心的基本權利基礎上得以整合[4]。

除了主觀權利和客觀法律秩序兩方面的屬性之外，基本權利還具有第三方面的屬性——平等。基本權利建構了公民與國家之間的平等關系，在此關系中，公民與國家一樣，都是作為獨立的法律人格者存在，不存在公民依附于國家之狀況，公民具有意志的自由，并可依其自由意志請求國家為或不為一定的行為。平等權能夠構成除主觀權利和客觀法律秩序之外的第三種屬性，甚至是作為基本權利的基礎性屬性而存在。這是因為，其一，從古典自然法的角度而言，為了使社會得以存續，為了確保自然法和國家法的實施，人們必須締結兩個基本契約。第一個契約是人們之間為了放棄自然自由狀態并為了保護其相互間的安全而結成一種永久的共同體而達成的契約。在締結共同體契約的前提下，人們還需要締結第二個契約，即公民和政治共同體的契約。根據這個契約，統治者宣誓滿足公共安全的需要，而公民則承諾服從統治者，并在一切有關國家安全的事務方面，使自身的意志受制于統治者的權力[5]。如果說自然狀態下的契約觀念約束著憲法的制定的話，那么上述兩個契約則著實構成了憲法的基本內容。并且，第二個契約所表彰的，不僅是公民的安全需要和國家的作為義務，其實質上建構了公民與國家之間的權利義務關系，這種關系不僅基于公民與國家之間的平等而產生，其對公民與國家間的權利義務之配置，著實也彰顯著公民與國家間平等的理念。因而，平等實乃基本權利的基本內涵。其二，從實證的角度而言，平等屬性依然構成主觀權利屬性和客觀法律秩序屬性的前提。這是因為，一方面，基本權利具有的主觀權利屬性彰顯了公民向國家提出請求的合法性和合理性，只有在國家與公民平等的前提下，公民向國家所為的“請求”才不是“乞求”，故國家不能以高高在上的姿態將滿足公民之合理請求作為一種“賞賜”。即是說，只有在國家與公民平等的前提下，主觀權利所具備的“請求”屬性方具有強制力，促使國家履行其義務。另一方面，就基本權利所具備的客觀法律秩序屬性而言，基本權利固然是督促公權力保護公民權利的客觀秩序或者客觀法，這種督促若非以平等為前提，同樣會使國家之保護義務淪為國家對公民的恩賜。因而，基本權利之基礎在于國家與公民的平等，平等是基本權利的第三種屬性，憲法對基本權利的規定，旨在建立一種國家與公民間的平等關系。

當然，這種平等關系與《憲法》第33條所規定的平等權是不同的。《憲法》第33條規定中華人民共和國公民在法律面前一律平等，這種平等是私主體間的平等，其僅具有要求國家對公民予以平等保護的作用。而基本權利條款則從總體上彰顯國家與公民間的平等，反對國家對公民自由意志的干預，為建構公民與國家間的商談模式奠定基礎。

（二）行政程序對平等的保障

我國憲法對公民基本權利的規定，從總體上建構了公民與國家之間的平等關系，這種平等關系，不僅具有實體上的價值，還具有程序上的價值。甚至從一定程度上而言，平等的實體性價值還需要通過程序機制來實現。

具體而言，在行政法領域，我國學者一般都認為，行政實體法律關系是一種平等而不對等的關系。所謂平等，即行政法律關系主體雙方均為獨立的法律人格者，雙方互有權利義務，不允許存在一方只行使權利而另一方只履行義務的情況。而雙方的不對等則主要表現在其權利義務在質量和數量上不對等，即在質量方面，行政主體行使的是國家行政職權，具有優越性，行政相對人行使的是普通的權利義務；在數量方面，行政主體之權利要多于行政相對人之權利，而相對人所負義務較多。基于此，為扭轉實體法律關系中的不對等關系，在程序法律關系中應當形成另一種反向的不對等關系，即行政程序法應重點制約行政主體的行政行為，這種制約通過在程序中為行政主體設定更多的義務性規范來實現，從而維持公民權利和行政權力之間的平衡關系[6]。

上述試圖通過行政程序之制約功能建構行政主體與公民之間的對等關系努力是值得肯定的，其建構的立體式的平衡機制也具有一定的借鑒意義。然而，行政程序本身并未形成反向的不對等關系，即公民優于行政主體的關系，而是一種使公民與行政主體處于對等的地位規則。這是因為，程序本身是一種公平競賽的機制，競賽的參與各方都具有同等的地位，各參與主體都能夠依自己的意志參與博弈的過程，從而影響另一方的策略選擇而維護自己的最大利益，最終達致參與雙方共同利益最大化的結果。如果一方參與主體具有支配和控制另一方的實力和地位，則決策做出的過程實際上是依支配者的意志而為的，這樣的程序機制難以說是正當的程序機制。另外，正當程序還具有分化的功能，分化意味著“程序中的決定者不但不集中決定權，而且將決定權分解于程序的過程之中，即通過角色分派體系來完成。程序參與者的角色就位后根據程序法的規定各司其職，互相配合，互相牽制。”[7]基于分化的功能，在行政程序當中，行政主體在實體法上所具有的優越地位被隔離于程序機制之外，此時的行政主體，與其說是作為國家行政權的享有者，還不如說是作為程序的參與一方更為貼切。“這可不是那種我‘就是我的自由競勝之所。相反，每一個參與其中的人都強使自己的個性服從于法律程序的要求。于是，法律正義的崇高理念——客觀、公正、一致、公平——就被戲劇化了。”[8]

因而，行政主體對其實體權力的行使，將不可依其單方意志而為之，行政決策做出的過程，也應當摻和相對方的意志，決策的結果由雙方主體經博弈而生成。具體而言，行政主體應當在聽取對方意見和調查取證的基礎上對相關事實做出認定，并嚴格依據行政事實做出決定，行政主體于實體法上享有的裁量權將被程序法所分割和限制。因而，從這種意義上說，基于行政主體與相對人之權利義務的不對等，二者間的平等關系實際上需要通過程序來建構，憲法實體規范所宣示的平等精神，實為制定行政程序法典之最高依據。

將憲法實體條款中的平等價值作為行政程序法的立法依據，在具體的程序規則設置方面，則需要打破行政機關對程序的壟斷[9]。正當程序的意義在于為程序的各方參與者提供平等對話的機會，而所謂的對話，不僅是意見的表達，還包括意見的聽取和合理的意見對最后決定的影響。因而，只有程序各方都能充分表達其利益訴求，且其意志能對最終結果產生影響，這樣的程序才有消彌沖突的可能，才算得上正當的程序。換言之，正當程序的生命在于打破程序壟斷，秉承憲法平等精神的行政程序法，必須打破行政主體對行政程序壟斷，方能實現程序的過程及其結果的正義。

打破行政機關壟斷的途徑有二：一是設置吸納相對人參與的程序，實現程序的交互性。所謂程序的交互性，即是指程序機制應當充分吸納利益相關方的參與，為各方之利益訴求提供協商、交涉和辯論的渠道。“從本質上講，協商型程序也是一種參與過程。在合作（協商）模式下，參與可以改進規則的信息基礎從而提升決定的質量，并因此增加成功實施的可能性，并且就規則在實踐中的效果提供重要的反饋。”[10]實質上，源于英國自然法中的自然公正原則的正當程序理念從其產生之時起，即具有意見交涉的要求。在交涉性的程序中，相對人的介入構成制約行政主體的力量，行政權力行使之合理性經由行政主體與相對人之意志交涉而得以證成。二是強化相對人之意見對行政主體之決定的影響。相對人參與行政程序表達其意見，更多地僅具有機會平等的意義，其意見能否被行政主體所聽取并被吸收到行政決定所做出的結果中，這不僅事關相對人的權利義務，也是程序平等的核心內涵。也就是說，在聽證程序中，公眾不僅應當能夠“參與”行政過程，參加聽證的公眾意見和意志還應當起到決定性作用，使行政決定或行政決策所體現的就是參加聽證的公眾的意志，而非行政系統的單方意志[11]。只有行政相對人之意志具有制約行政機關意志、影響行政決定之結果的力量，行政主體與相對人之間才真正地具有平等的地位。

在現代行政法實踐中，保證行政相對人之意見能夠體現于行政決定之結果的制度是存在的，這種制度就是案卷排他制度。所謂案卷排他制度，即行政機關的決定只能以通過聽證形成的案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人所未知悉、未論證的事實作為根據[12]。而聽證過程所形成的案卷，實乃相對人與行政主體意見交涉之集中地，是相對人意志制約行政主體意志的戰場。因而，我國制定的行政程序法應當規定案卷排他制度，從而使相對人的意見能夠約束行政權的行使，進而建構行政主體與相對人平等博弈的機制，只有這樣才符合憲法基本權利規范的平等精神。實際上，我國現行法律中也存在案卷排他制度，如《行政許可法》第48條第2款規定，行政機關應當根據聽證筆錄作出行政許可決定。然而，案卷排他制度并未存在于所有的行政聽證過程中，如行政處罰法盡管制定了聽證程序，聽證筆錄對處罰決定的作出并無約束力。行政程序法應當將案卷排他制度作為所有聽證制度的當然組成部分，使之存在于全部的聽證過程，從而從程序上保障公民與行政機關的平等。

三、人格尊嚴條款的程序價值 上文提到，我國憲法中的基本權利條款從總體上表征公民與國家間或者相對人與行政主體間的平等關系，這種平等關系具有程序平等的內涵，是打破程序壟斷和增強相對人之意志對行政主體的約束力的憲法依據。不僅基本權利條款從總體上具有正當程序價值，基本權利條款中的人格尊嚴條款作為獨立的條款，其亦構成行政程序法立法之依據。

（一）人格尊嚴條款解讀

我國《憲法》第38條規定，中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯，禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。此即為我國憲法的人格尊嚴條款。我國憲法中的人格尊嚴是一個難以界定和解釋的概念。至于人格尊嚴條款表征的是個別權利還是權利集合，這是個值得探討的問題。

憲法學者大都從個別權利的角度解讀人格尊嚴條款，即認為人格尊嚴包括姓名權、肖像權、榮譽權等具體權利。“人格尊嚴，是指與公民人身緊密相連的姓名、名譽、肖像、榮譽等不容侵犯的權利。具體包括公民的姓名權、肖像權、隱私權、名譽權和榮譽權。”[13]將人格尊嚴解釋為個別權利的作法是值得肯定的。按語法解釋的方法解釋憲法中的人格尊嚴條款，《憲法》第38條上半部分規定了中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯，下半部分則規定禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害，這說明人格尊嚴作為主觀公權利，其保護方式主要為禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。而侮辱、誹謗和陷害的指向對象是公民的姓名權、肖像權、隱私權和名譽權等具體的權利，因而，人格尊嚴條款之基本內容在于對公民的姓名權、肖像權、隱私權和名譽權等具體的權利進行保護，公民的姓名權、肖像權、隱私權和名譽權等個別權利是人格尊嚴的重要組成部分。

當然，語法解釋只是憲法解釋方法中的一種，除了語法解釋之外，尚存在目的解釋、體系解釋等方法。體系解釋要求解釋者將需要解釋的法律條文與其他法律條文聯系起來，從該法律條文與其他法律條文的聯系及其在所屬法律文件中的地位等方面入手，系統地、全面地分析該法律條文的含義和內容。按體系解釋的方法解釋《憲法》第38條，我們可以發現《憲法》第38條前段與后段之間以句號隔開，前段可以視為一個具有一定概括性的一般規定，而后段則可視為是以前者為基礎的特別規定，前者是后者的基礎，后者只是對有關禁止性侵權行為類型的不完全列舉，并未完全將前者的內容加以具體化，因而，前者與后者之間存在一定的獨立關系。基于這種獨立關系，前段的“公民的人格尊嚴不受侵犯”之規定，在一定程度上類似于《德國基本法》第1條中的“人的尊嚴不可侵犯”或《日本憲法》第13條中的“所有國民作為個人而受尊重”的那種原則性的概括條款，因此體現了整個保障體系的基礎性價值。[14]

從這個角度理解，一方面，人格尊嚴是權利主體憲法地位的基礎，集中反映了憲法所維護的人權價值。另一方面，人格尊嚴與私生活權的保護有著密切的聯系，使公民享有私生活領域的權利與自由，保障公民不受他人利用暴力或其他方法公然貶低其人格、破壞其名譽，或者捏造虛構的事實損害其人格。為此，我國憲法規范中的人格尊嚴即既包含了個別權利，同時又是一種“集合的人權”。

（二）行政程序對人格尊嚴的保障

如上所述，我國憲法中的人格尊嚴不僅包含姓名權、肖像權、名譽權等個別權利，還從總體上表征人之為人所具有的價值和應當受到的尊重。人格尊嚴對于正當程序具有重要意義，其甚至是正當程序的內核和程序是否正當的判斷標準。換言之，我國憲法中的人格尊嚴條款不僅表征著對姓名權、肖像權、名譽權等個別權利的保護，更作為基礎性價值原理而存在，同時弘揚著正當程序的價值理念。

1.人格尊嚴對程序公正的要求

人之為人，首先要求其能夠被其他人視為自己的同類，從而予以其公正的對待，這樣才能構成對人之為人所具有的人格與尊嚴的尊重。行政機關對相對人之權利的恣意處置，對相同情況的不同處理，莫不構成對公正、對人性尊嚴的諷刺！因此，人格尊嚴的保障首先要求行政活動的開展在實體上和程序上是公正的。實體公正要求行政機關之決定結果符合人之一般理性所認同的正義標準，對同樣的情況予以相同的處理；程序公正則要求行政機關的行政活動中不做自己的法官，不單方接觸，不在未通知、未聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的行政行為[15]。

基于人格尊嚴對程序公正的要求，行政程序法即應當設置一種隔離機制，將不相關的因素隔離于做出決定的程序之外。影響行政決定之公正性的不相關因素主要包括決定者的個人偏見以及決定與待決定事項之間存在著利益牽連。利益牽連不僅包括財產利益或金錢利益，還包括其他足以影響行政決定的非財產因素，感情利益和精神利益是其重要組成部分。而個人偏見主要指個人情感受到某種預設的觀點或偏好的支配，其構成要件為決定者不當地偏向一方或對另一方懷有敵意。行政程序要將不當因素排除于決定過程之外，并且使得人們有理由相信決定過程是公正的，就需要一系列程序制度予以保證，這些制度主要包括回避制度、禁止單方接觸制度、職能分離制度等。

回避制度始于英國普通法中的自然公正原則。該原則要求任何人都不得做自己案件的法官。經演變和發展的自然公正原則不僅要求任何人不得做自己案件的法官，還要求任何人不得做與自己的利益相關的案件的法官。“它要求主持者在對抗的雙方當事人之間保持一種超然的、無偏私的客觀立場，排除利益的干擾，使當事人受到同樣公平的對待，從而作出符合法律規定的公正決定。”[16]回避制度構成了程序公正的前提，也是人之尊嚴的需要。這是因為，人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護公認的公正狀態是社會正常發展的前提，也是人之情感的追求。當人類進入行政程序中時，程序的公正性是人們關注的一個焦點問題。程序公正的第一要義，是程序的操縱者與程序的結果應當沒有任何利害關系，否則程序的操縱者可能會利用自己在程序中的優勢地位，促使程序的結果向著有利于操縱者的方向發展[17]。此時，人之公正情感將受到巨大傷害，人性尊嚴將受到嚴重侵犯。而禁止單方接觸制度和職能分離制度實質上是回避制度的延伸，在行政程序的過程中，如果行政主體之工作人員與一方當事人進行單方面的接觸，或者參與調查的工作人員同時進行決定，該工作人員難免對該當事人形成先入為主的印象，或為偏私，或為敵對，或者對其調查過程中認定的事實存在頑固的印象，從而影響行政事務的公正處理。

因而，如果行政程序立法追求正當程序的價值，那么立法就應當以人格尊嚴為其價值指引，從憲法的人格尊嚴條款中挖掘出程序公正理念，并通過回避制度、禁止單方面接觸制度和職能分離制度的建構，使得相對人之人格尊嚴在行政程序中真正得到行政主體的尊重。

2.人格尊嚴對程序公正的要求

人格尊嚴條款不僅表征程序的公正，還意含著程序的公開。這是因為，人之尊嚴在行政過程中受到尊重，則意味著人在行政活動當中并非行政管理的客體，而是行政法律關系的主體，能夠被視為獨立的法律人格者。相對人作為行政法律關系的主體，則意味著相對人并非任由行政主體宰割的羔羊。相對人應當有權知曉其權利被行政機關依何種法律規范、以何種方式做出何種處理。行政程序的公開性成為維護相對人之主體地位的制度性機制。基于此，憲法中的人格尊嚴條款可以成為行政程序法制定過程中設置行政公開制度的憲法依據。

行政公開主要包括以下主要內容：其一是事前公開職權依據。在現代社會，基于職權法定的原則，行政機關的一切行政職權皆由法律賦予，無法律即無行政。因而，行政主體之職權依據即為賦予其職權的法律。法律經由人民選擇代表組成人民代表大會而制定，其是人民主權的行使結果，是人民意志的體現。基于社會契約的理念，人們一旦參與這一法律制定的過程，則默認了對立法結果的遵守。行政主體在行政職權之前公示其權力行使的法律依據，則能夠使相對人知悉法律對行政權的確認和限定。相對人基于其在參與立法過程中以默示方式作出的遵守法律的承諾，對依法而為的行政權亦應予以配合。因而，行政主體對行政職權之依據的公示，能夠增強行政權行使之說理性，使得相對人能夠因“理解”而予以合作，而非因“強力”而予以服從。如此，人之尊嚴方得到尊重。其二，事中公開決定過程。行政主體之決定的做出，應當吸納當事人的參與，使得當事人對與自己相關的行政事務的做出能夠發揮有實質效果的影響。因而，處理過程公開對行政相對人維護自身的合法權益和保障社會監督行政機關依法行使行政權具有重要的法律意義。其三，事后公開決定結果，即行政主體作出影響行政相對人合法權益的行政決定之后，應當及時將行政決定的具體內容向行政相對人公開。事后公開決定結果對于維護人之尊嚴的意義在于，相對人對影響其利益的結果的知曉，是其提起行政訴訟或者行政復議的前提，而相對人對其正當權利的救濟主張，則表明其權利不是任由行政主體處置的客體。行政程序法對以上行政公開制度的規定，將有利于相對人之人格尊嚴的保護。

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本文責任編輯：林士平