西尾勝《行政學》書評

岑川

摘要：西尾勝的《行政學》是一本日本本土行政學經典教材，也是第一本翻譯成中文的二戰后日本行政學教科書。它闡述了行政學的基本理念，介紹了日本行政學從二戰前到二戰后的變化，論證了官僚制的優缺點及一些基本的行政管理活動，比較全面地向讀者展現了日本行政發展的坎坷探索之路。

關鍵詞：行政學；政府；官僚

當代政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。一個民主的、有作為的、高效率的政府行政管理體系，無論對經濟發展還是對整個社會的可持續發展都是不可或缺的。2006年由中國人民大學出版社出版的譯著《行政學》是日本本土關于政府管理的經典教材，其作者是就任日本行政學會理事長、東京大學法學部教授的西尾勝先生。

《行政學》是以美國的行政學教材為范本而編著的教科書。作者強調，美國的行政學具有本土性，并不能在世界通用。因此，作者致力于建構日本的行政學教科書。該書將歐美行政管理的經驗與日本進行對比，介紹了日本行政學在二戰前后的變化，論證了官僚制的優缺點及一些基本的行政管理活動，較全面地展現了日本行政發展的坎坷探索之路。

一、現代國家的形成和行政學產生之間的關系

行政學是19世紀末在美國由近代國家向現代國家過渡之際產生的。近代國家向現代國家過渡意味著：首先，政府職能即行政服務的范圍和規模急劇膨脹；其次，國民經濟不再任由市場機制來自動調整，政府深深地介入經濟的市場；再次，因為政治制度上大眾民主制的實現，以及行政制度上現代公務員制的確立，立法與行政以及政治與行政的關系產生了重大的變動。從近代國家向現代國家的漸進也是從廉價政府到服務國家的變化過程，行政服務的范圍和規模逐漸擴大。

在日本，行政學的發展被劃分為二戰前后兩個階段。二戰前，日本的行政學幾乎只有蠟山政道和田村德治這兩位行政學創始人的業績。他們都留學歐洲，較多引進了歐洲的理論。并且，由于在日本的教育體系中，相當于美國行政研究院的機構并不發達，行政學僅限為法學院、政治經濟學院的政治學系本科生的專業課。所以，這兩位學者共同致力于把行政學建構成為一門與行政法學不同的新學問。二戰后，日本的行政學者逐漸增多，如京都大學的吉父重夫、長濱政壽、辻清明等。他們從二戰前閉關鎖國、文化隔離的狀態下解放出來，開始深入學習美國行政學。同時，他們面臨的政治背景是以修改憲法為起始的戰后改革，所以他們對這些制度改革作了一系列的評論。日本行政學的研究方向從理論研究轉向實證研究，行政學越來越本土化。

二、現代國家的政府體系和政府形態

現代國家行政活動的政府體系和政府形態，換言之，就是現代國家的權力分立制結構、行政活動主體的官僚制組織以及制約和監督官僚制組織活動的政府各機構之間的結構關系。更簡單地說，政府體系是中央與地方的關系，而政府形態即政府采取的管理制度。

政府體系經歷了漫長的歷史變遷和形成過程。在中世紀封建制時代，鄰邦君主、諸侯、教會、自治城市等封建勢力在各地分封割據，政治權力分散。在專制君主制時代，積蓄了實力的鄰邦君主把其他封建勢力納入其統治之下，形成統一的國民國家。但是，隨著逐漸成熟的市民階級要求國家政治民主化，政治體制從專制君主制演變為立憲君主制，進而發展為近代民主制，地方政府的政治獨立性逐漸提高。之后，隨著地方自治權的擴大，國家政府又開始限制地方政府。如在19世紀，美國通過了濫用特別法制約州政府和州議會的權力。在日本，地方制度的歷史分為四個時期，包括明治維新時代、三新法時代、明治憲法時代以及從戰后改革至今的新憲法時代。在《舊金山條約》簽署之后，日本解散了內務省，進行了多次行政改革，擴充了地方自治和居民自治，廢止了機關委任事務制度。

在戰后日本，國家層次的政府形態采用議會內閣制，強調“主權在民”，國會是國家權力的最高機構。日本在議會內閣制下，由議會下院選出首相，首相任命內閣的其他國務大臣。在日本，議會內閣制的內閣是一種政黨內閣，議會下院的多數派幾乎和多數黨是同義語，多數黨的領袖被選為首相，內閣由執政黨議員或其贊同者組成。日本憲法第65條規定，“行政權屬于內閣”。內閣作為行政主導也面臨政府和執政黨的二元體制。而在都道府縣和市鎮村自治體層次中，政府形態采用首長制，在此不再贅述。

三、關于官僚制組織

西尾勝寫到，官僚制是對政府的官吏、對由官吏制支撐的政府行政組織“進行詛咒的用語”。卡爾.罕琛就曾說在官僚制中，“傲慢無禮與奴顏婢膝的態度渾然一體。”①而在米歇爾和韋伯之后，官僚制的概念出現了變化。韋伯認為“從純技術角度看，官僚制非常精致，在某種意義上具有合理性”，官僚制未必是詛咒用語。在官僚制組織中，行政機關是一種復合組織，它有縱橫交錯的信息傳遞途徑。決策功能不像軍隊那樣集權化，行政機關的工作計劃大多由委托業務的主管科室或承辦人制定。

在日本，行政機關的官僚制組織分割為省廳、局、部、課、系等單位組織，由這些單位組織分掌所管的事務。然而，在這種金字塔式的管理模式中，最基層行政人員面臨兩難的處境，即裁量權的問題。最基層工作人員有較大的裁量空間，西尾勝提出一種

精力分配的裁量”的概念，即他們必須把自己有限的工作時間和精力具體適當地分配到繁多的業務中。他們往往面臨一個“非此即彼”的“精力分配的兩難選擇”。同時，西尾勝也提到“法律適用的裁量”。若基層人員法律適用隨意的話，則會引起辦事不公、貪污腐敗等問題。

四、啟示

作為讀者，閱讀此書的目的在于領會與美國、中國不同的日本行政學的創新和發展，向日本學習，建構中國本土化的行政學。目前在中國的公共行政學領域中，本土化研究較少。在過去30年間，多數學者花費時間翻譯國外教材，而沒有根植于中國自有的淵遠歷史，形成自己的理論范式和研究框架。這種了解與借鑒確實重要，但是學者把引進作為目的，實屬本末倒置。當今國外實證已走向頂端，轉向強調研究方法的多樣性，而中國的論文仍缺乏實證和定量。

近年來，中國學者也逐漸認識到這個問題，開始反思本土化路徑的研究。我們要做的首先是對西方理論進行系統、全面地介紹，在引入西方理論時，不僅要重視其理論知識，也要把握其概括性的框架，更要理解理論產生的社會背景；其次，樹立信心。中國擁有源遠的歷史，蘊藏了很多行政經驗。我們在引介西方的同時，也應該把眼光收回，發掘中國的歷史經驗。最后，重視對公共行政學的理論創新。公共行政學者不僅要基于中國的行政實踐進行深入研究，更要在世界文化潮流中實現公共行政學的理論創新。

綜上，我們在本國的理論研究中，不僅要善于對西方已有成果進行研究與借鑒，更要堅持本土化，在西方理論和中方實踐兩者良性互動的基礎上，升華出中國特色的行政學研究新范式。

[注釋]

① 這句話源于K. Heinchen《普魯士官僚制》（1821）。

[參考文獻]

[1]西尾勝.行政學[M].北京：中國人民大學出版社，2006

[2]喬耀章.行政學中國化與行政哲學思考[J].中國行政管理，2003（8）

[3]張成福.變革時代的中國公共行政學：發展與前景[J].中國行政管理，2008（9）

[4]李彥婭，劉典文.公共行政學本土化的幾點思考[J].理論探索，2010（1）

[5]徐桂珍.我國公共行政學本土化的路徑選擇[D].2012（5）長沙：中南大學，2012

（作者單位：安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601）