當代中國環(huán)境外交的角色分析

李敏捷

[摘 要]全球生態(tài)環(huán)境日益惡化、冷戰(zhàn)后國際形勢巨變以及非傳統(tǒng)安全地位的上升，促使環(huán)境問題成為國際社會產(chǎn)生博弈的新領(lǐng)域。環(huán)境外交成為一種新型的外交形式，受到越來越多關(guān)注。中國的環(huán)境外交雖然起步較晚，然而經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，也逐步走向成熟，并在國際環(huán)境外交中扮演著越來越重要的角色。

[關(guān)鍵詞]中國；非傳統(tǒng)安全；環(huán)境外交；角色

冷戰(zhàn)后，國際形勢巨變，軍事領(lǐng)域之外的全球環(huán)境問題帶來的挑戰(zhàn)逐步超越傳統(tǒng)安全的威脅，恐怖主義、難民、環(huán)境等非傳統(tǒng)安全的威脅日益凸顯。以非傳統(tǒng)安全為核心的新安全觀得到國際社會的普遍認同。非傳統(tǒng)安全從邊緣政治日趨中心化。環(huán)境問題作為一種重要的非傳統(tǒng)安全因素成為國際社會產(chǎn)生博弈的新領(lǐng)域，對國家間外交產(chǎn)生了深遠的影響。環(huán)境外交作為一種新型的外交形式，也受到各國外交家、學(xué)術(shù)界專家的重視，受到越來越多的研究和探討，成為外交學(xué)的一個重要內(nèi)容?！霸谔幚砦覀兊膫鹘y(tǒng)議程方面取得進展是不夠的……能源、資源、環(huán)境、人口、空間、和海洋的利用等全球議程，現(xiàn)已與組成傳統(tǒng)外交議程的軍事安全、意識形態(tài)和領(lǐng)土紛爭等問題平分秋色?！盵1]中國的環(huán)境外交雖然起步較晚，然而經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，也逐步走向成熟。那么中國的環(huán)境外交經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程？在當代國際環(huán)境外交中曾扮演怎樣的角色？現(xiàn)在處于怎樣的階段？中國環(huán)境外交未來的走向又將如何？本文筆者從分析中國環(huán)境外交的背景、發(fā)展歷程出發(fā)，立足于不同歷史時期中國在國際環(huán)境外交中扮演的角色，深層的探索中國環(huán)境外交。

一、中國環(huán)境外交的背景

“所謂環(huán)境外交，是指國際關(guān)系行為體（主要指國家）運用談判、交涉等外交方式，處理和調(diào)整環(huán)境領(lǐng)域國際關(guān)系的一切活動?！盵2]冷戰(zhàn)后，世界地緣政治格局重組，全球利益重新劃分，以軍事安全為核心的傳統(tǒng)安全的地位下降，非傳統(tǒng)安全的影響日益增強。環(huán)境問題被提到了國家安全的層面。各國就環(huán)境問題開展的合作、協(xié)商等外交活動日益增多。

隨著工業(yè)化程度的加深、經(jīng)濟全球化的發(fā)展以及全球人口數(shù)量的激增，全球生態(tài)環(huán)境嚴重惡化。資源匱乏、氣候變暖、臭氧層破壞、水污染等全球環(huán)境問題日益威脅人類的生存安全。同時，許多環(huán)境問題不僅涉及一國、某一地區(qū)的安全，而且危機周邊甚至全球的安全。近年來，大氣污染、水污染等不斷擴散，導(dǎo)致越境污染等環(huán)境問題越來越受到各國的關(guān)注。

中國作為世界最大的發(fā)展中國家，自改革開放以來，經(jīng)濟迅猛發(fā)展，綜合國力日益增強。然而，與此同時，中國國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境也受到嚴重的破壞。沙塵暴、泥石流、酸雨、洪澇等自然災(zāi)害頻發(fā)，江河水污染、空氣質(zhì)量不達標等環(huán)境問題嚴重。老工業(yè)國以生態(tài)環(huán)境為代價的現(xiàn)代化之路，在中國仍然難以回避。環(huán)境危機為中國的發(fā)展敲響了警鐘。

世界格局的突變、安全理念的轉(zhuǎn)變、全球生態(tài)環(huán)境的危機、以及中國國內(nèi)環(huán)境狀況的惡化和中國綜合國力的增強等這一系列因素促使中國越來越認識到環(huán)境問題的重要性以及積極參與國際環(huán)境合作、開展環(huán)境外交的緊迫性。

二、中國環(huán)境外交的角色轉(zhuǎn)變歷程

關(guān)于環(huán)境外交的角色分析，學(xué)術(shù)界眾說紛紜。美國學(xué)者戴爾特萊夫·斯普林茨（Detlef Sprinz）和塔帕尼·瓦托倫塔（Tapani Vaahtoranta）的國際環(huán)境政策分析模式，把國家在國際環(huán)境談判中的角色分為：推動者、拖后腿者、旁觀者和中間者。[3]黃全勝認為就“發(fā)展中國家整體而言，經(jīng)歷了從‘零星參與的生手到‘部分參與的熟手到‘全面參與的老手，從‘不可忽視到‘不可或缺到‘舉足輕重，從‘消極參與到‘積極參與到‘深刻影響的發(fā)展軌跡”。[4]另外，張海濱認為環(huán)境外交的角色按其作用大小可分為：領(lǐng)導(dǎo)者、積極參與者、旁觀者（搭便車者）和拖后腿者。其判斷的標準有：對全球環(huán)境問題的關(guān)注程度；對國際環(huán)境談判的參與程度；環(huán)境履約的程度；對外環(huán)境援助的力度。他還指出，隨著四個指標程度的降低，可依次將國家劃分為積極參與者、旁觀者和拖后腿者。[5]本文筆者將根據(jù)中國環(huán)境外交的四個發(fā)展階段（起步階段1972—1978年；發(fā)展階段1979—1992年；深化階段1992年—2002年；成熟階段2002—至今）把中國的環(huán)境外交角色轉(zhuǎn)變歷程定位為三個層次：從拖后腿者到搭便車者；從搭便車者到積極參與者；從積極參與者到推動者。其中筆者把發(fā)展和深化階段放到一起作為一個層次來論述。

一、中國環(huán)境外交的起步階段

1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境大會在斯德哥爾摩舉行。中國代表團參加此次大會，標志著中國環(huán)境外交的開端。然而，在這一時期，中國國內(nèi)面臨嚴重的發(fā)展困境。無論是對環(huán)境的關(guān)注程度、談判程度都遠遠不夠，更不用說簽訂條約和對外環(huán)境援助。

縱觀歷史，在這一階段，中國參與了聯(lián)合國環(huán)境署召開的八次環(huán)境會議，派出了中國駐聯(lián)合國環(huán)境署的常駐代表，接待聯(lián)合國環(huán)境署代表來華訪問，并且與日本就環(huán)境問題進行的雙邊互訪。這幾乎就涵蓋了所有這一階段的中國環(huán)境外交的全部內(nèi)容，并沒有更多更深入的外交實踐?？梢哉f，中國開始參與聯(lián)合國人類環(huán)境大會，只是打破了中國拒絕參與國際環(huán)境合作的傳統(tǒng)，僅僅是為擺脫在環(huán)境外交中扮演拖后腿者走出的第一步。

然而，聯(lián)合國環(huán)境大會的召開，國際環(huán)境外交的開展，在這一時期按部就班的進行，取得了一系列成就。如在人類環(huán)境大會上通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》又稱《斯德哥爾摩宣言》（Stockholm declaration of the UN conference on human environment），制定了《人類環(huán)境行動計劃》（Action Plan for Human Environment），并成立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，出臺了兩個國際法實施方案《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972年）和《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》（1973）。另外，各國開始認識到環(huán)境問題的重要性，開始自發(fā)的要求和爭取環(huán)境合作，改善生存環(huán)境。當然這一系列的成績雖然有的沒有中國的出席或參與，但是作為世界的一員，中國也有幸搭上國際環(huán)境外交的便車，享受這些成績所帶來的好處。

二、中國環(huán)境外交的發(fā)展和深化階段

1978年，十一屆三中全會中共中央決定改革開放以來，中國的外交政策也發(fā)生了重大的變化。從此中國的外交走向了深化發(fā)展的階段，環(huán)境外交也進入了全面的發(fā)展階段。1979年以后我國的環(huán)境外交活動與上一階段相比明顯增加。除參與聯(lián)合國環(huán)境會議外，與各國政府或非政府組織展開環(huán)境談判與合作，并簽訂了部分合作協(xié)議和議定書，如與世界野生生物基金會簽訂《關(guān)于保護野生生物資源的合作協(xié)議》、中美簽訂《中美環(huán)境保護科技合作議定書》、1980年6月正式宣布參加《瀕臨野生生物植物國際貿(mào)易公約》、與日本簽訂《保護后年以及棲息環(huán)境協(xié)議》等。雖然環(huán)境外交實踐相對的增加，但是，國內(nèi)需求的嚴重不足以及以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本國策，都促使我國國內(nèi)著眼于經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)化的速度，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展的同時，對環(huán)境的忽略，以從自然環(huán)境中攫取資源為代價來換取經(jīng)濟利益的工業(yè)化老路在中國進一步實踐。這就使得中國國內(nèi)環(huán)境狀況嚴重惡化。可見1979年以來在環(huán)境外交中并不積極，而是盡可能多的開發(fā)自然資源，追求經(jīng)濟效益。履約的成績遠遠落后與對環(huán)境的破壞程度。在國際環(huán)境外交中依然只是扮演搭便車的角色。1992年6月3日，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開。“全球有178個國家1.5萬人參加會議。其中102位國家元首或政府首腦參加了12日至14日的首腦會議。大會通過了《里約宣言》、《21世紀議程》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》3項文件。”[6]這次大會是國際環(huán)境外交的又一里程碑。在首腦會議上，時任總理李鵬發(fā)表了重要講話，闡述了保護環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟的重要意義，提出了中國政府關(guān)于加強國際合作、促進世界環(huán)境發(fā)展事業(yè)的主張。這次大會也被認為是中國環(huán)境外交的轉(zhuǎn)折點。從此中國開始在環(huán)境外交中扮演積極參與者的角色。中國開始認識到以破壞環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展得不償失，強調(diào)重視保護環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。1999年11月29日至12月3日，第五次《維也納公約》締約方大會及第十一次《蒙特利爾議定書》締約方大會在北京召開。大會通過了中國代表團提交的《北京宣言》，擴大了中國在國際環(huán)境事務(wù)中的影響力，提高了中國在國際環(huán)境外交中的國際地位。從參與程度上來看，據(jù)估算，1992年到2002年十年間，中國平均每年的環(huán)境外交活動有近35次。中國增強國內(nèi)民眾的環(huán)保意識的同時，加大環(huán)保投資力度，加強與國際社會的環(huán)境交流與合作。這期間簽訂的中外雙邊環(huán)境合作協(xié)議包括雙邊環(huán)境保護合作協(xié)定、環(huán)境合作諒解備忘錄和環(huán)境合作聯(lián)合聲明等，總計約33份。[7]環(huán)境外交的范圍與合作力度不斷加強?？梢姡@一階段中國環(huán)境外交努力榮升為積極參與者。

三、中國環(huán)境外交的階段

2002年8月26日，可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議在南非約翰內(nèi)斯堡開幕。會議以促進世界各國在環(huán)境與發(fā)展中采取實際行動為目的，有192個國家的1.7萬名代表及104個國家元首和政府首腦出席。就全球可持續(xù)發(fā)展狀況、存在問題和解決方案進行了廣泛的討論。[8]會議期間中國向世界表明中國將從人類與自然協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相互促進的高度，堅定不移的走可持續(xù)發(fā)展道路，并闡明了中國政府促進可持續(xù)發(fā)展的主張。并且宣布中國已核準《京都議定書》。此后，中國代表向聯(lián)合國秘書長安南交存了中國政府核準《京都議定書》的核準書。這次大會凸顯了中國環(huán)境外交的積極姿態(tài)，中國正努力實現(xiàn)著從被動參與到積極參與再到主動推動的轉(zhuǎn)變。2009年，12月7日至18日，哥本哈根氣候大會開幕，本次氣候大會的核心議題是減排目標、氣候融資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等。中國在哥本哈根大會前夕召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定到2020年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，作為約束性指標將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃，并制定相應(yīng)的國內(nèi)統(tǒng)計、檢測及考核辦法。并且通過大力發(fā)展可再生能源，積極推進核電建設(shè)。到2020年，中國非石化能源占一次性能源消費的比重達到15%左右；通過植樹造林和加強森林管理，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林儲積量比2005年增加13億立方米。[9]這是中國根據(jù)自身國情，采取的主動的措施，為全球應(yīng)對氣候變化表現(xiàn)出的積極姿態(tài)與努力，積極的推動了協(xié)議最終的達成，受到國際社會的充分肯定，進一步推動了中國環(huán)境外交發(fā)展。此后，被稱為后哥本哈根時代，每年國際社會都在為環(huán)境談判與合作不斷努力。中國在如今的后哥本哈根時代，也必然以更積極主動的姿態(tài)參與和推動國際環(huán)境合作與環(huán)境外交的發(fā)展。

三、中國環(huán)境外交的角色展望

縱觀中國的環(huán)境外交，取得了舉世矚目的成績。并且，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，國力的增強，我們有能力也有責任在環(huán)境事業(yè)中承擔更多的責任。面臨全球生態(tài)環(huán)境日益惡化的危機，中國加強自身環(huán)保意識、環(huán)保立法的同時，加強在國際上的環(huán)保交流與合作，加大對廣大發(fā)展中國家的環(huán)保援助，努力推動國際社會關(guān)于環(huán)境保護指標達成共識并共同承擔環(huán)境治理的責任。中國的環(huán)境外交事業(yè)正如火如荼的發(fā)展，展望未來，中國在環(huán)境外交必將從推動者走向領(lǐng)導(dǎo)者，引領(lǐng)世界環(huán)境外交的進展。然而，要實現(xiàn)這一目標，中國還需要長足的發(fā)展和規(guī)劃，并將面臨更大的壓力，更多的阻礙，需要更加艱辛的努力。

參考文獻：

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[2]張海濱.環(huán)境與國際關(guān)系：全球環(huán)境問題的理性思考[M].上海：上海人民出版社，2008：23.

[3]Detlef Sprinz and Tapani vaahtoranta. The Interest- Based Explanation of International Environmental Policy[J].International Organization，Vol48，NO.l，1994，P77-105

[4]黃全勝.環(huán)境外交總論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008：116.

[5]張海濱.環(huán)境與國際關(guān)系：全球環(huán)境問題的理性思考[M].上海：上海人民出版社，2008：268.

[6]王之佳.中國環(huán)境外交（上）從斯德哥爾摩到里約熱內(nèi)盧[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2012：241.

[7]王之佳.中國環(huán)境外交（上）從斯德哥爾摩到里約熱內(nèi)盧[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2012：279-383.

[8]王之佳，中國環(huán)境外交（下）從里約熱內(nèi)盧到約翰內(nèi)斯堡[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2012：7.

[9]http：//mag.fznews.com.cn/html/fzrb/20091127/fzrb151342.html.[EB].2013.5.1.