淺析土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的問(wèn)題及建議

徐蘭聲+張雄

摘要：項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編制是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目工程實(shí)施的最重要依據(jù)和實(shí)施準(zhǔn)則，是確定項(xiàng)目工程投資的重要組成部分，本論文對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和概預(yù)算進(jìn)行初步的介紹，并對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編制存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目 規(guī)劃設(shè)計(jì) 預(yù)算

1 概述

我國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，隨著近幾年來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，不可避免的占用了大量的易農(nóng)耕地。國(guó)家為了解決我國(guó)群眾吃飯問(wèn)題，特提出保證國(guó)家18億畝耕地的戰(zhàn)略紅線，有效緩解了我國(guó)糧食自給自足問(wèn)題。實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地是保護(hù)耕地的一項(xiàng)重要措施，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理對(duì)區(qū)域土地利用狀況進(jìn)行綜合整治以及改進(jìn)，能夠有效提高土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕地質(zhì)量，進(jìn)一步改善區(qū)域生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，提高糧食產(chǎn)量?？梢哉f(shuō)，實(shí)施土地整理項(xiàng)目，是使土地資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算的編輯是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目前期工作中重要環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目前期申報(bào)確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和投資規(guī)模的基礎(chǔ)依據(jù)，項(xiàng)目的實(shí)施能否有效改善區(qū)域生產(chǎn)生活條件是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯的目標(biāo)，規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中能否充分指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施和嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資是規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯質(zhì)量好壞的重要評(píng)定。由于土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目是國(guó)家為了調(diào)控城市建設(shè)用地占用耕地矛盾新興提出的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身還在摸索實(shí)施過(guò)程，其中難免出現(xiàn)相關(guān)法律規(guī)范的不健全和不完善。本論文以土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算為對(duì)象，就如何完善項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，為更好的實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目摸索道路。

2 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯

2.1 項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編制程序 規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯是在土地利用總體規(guī)劃和土地利用專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范及資金下達(dá)情況以土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算編制暫行規(guī)定土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額等等規(guī)范確定項(xiàng)目規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，通過(guò)項(xiàng)目可行性研究對(duì)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)土地資源、自然資源和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行適宜性的評(píng)價(jià)，并調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，配套工程設(shè)施和提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生物工程措施，提出項(xiàng)目規(guī)劃方案和實(shí)施計(jì)劃和措施，制定和執(zhí)行土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃和預(yù)算，是搞好土地開(kāi)發(fā)整理的前提。

規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算在技術(shù)上需要大量的區(qū)域內(nèi)自然條件、自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人文資源、水文資源、土地利用現(xiàn)狀、土地利用潛力狀況、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、土地政策、法規(guī)及相關(guān)的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)等資料。通過(guò)對(duì)原始資料審核，對(duì)原始資料按自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、土地利用等分類分組，對(duì)數(shù)據(jù)資料初步計(jì)算、整理、匯總。做出技術(shù)性可行性分析，優(yōu)化比選方案，結(jié)合社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益，最終確定項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算方案。

2.2 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算的作用 2000年國(guó)土資部下發(fā)了《土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工人若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2000]144號(hào)），明確土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃或土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃。而規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算是在土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)方針下，結(jié)合申報(bào)項(xiàng)目區(qū)域?qū)嶋H情況編輯的，所以規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算間接的成為了項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)。

項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目區(qū)土地資源、自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人文需求等通過(guò)技術(shù)論證和實(shí)地調(diào)查，并分析工程投資效益，配套提高或改善土地資源的分項(xiàng)、單項(xiàng)、單位和分部工程設(shè)施，達(dá)到土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目目標(biāo)和任務(wù)，是規(guī)劃設(shè)計(jì)方案可行性的反應(yīng)。而預(yù)算則是從經(jīng)濟(jì)層面衡量規(guī)劃設(shè)計(jì)方案合理性的重要依據(jù)，是約束規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)模和比選不同規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和評(píng)價(jià)，從而優(yōu)化比選出合理性與經(jīng)濟(jì)型較高的規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算，達(dá)到優(yōu)化設(shè)計(jì)的目的。

經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)算文件，是項(xiàng)目招投標(biāo)階段的投標(biāo)框架，是簽訂建設(shè)項(xiàng)目總包合同、撥付工程預(yù)付款和辦理工程結(jié)算的基礎(chǔ)性文件。簽訂承發(fā)包合同，要以工程預(yù)算為重要依據(jù)和必備的附件，以確定建設(shè)單位發(fā)包給施工單位的全部工程造價(jià)或需要完成的那部分工程價(jià)值。而規(guī)劃設(shè)計(jì)工程內(nèi)容是施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)參考性依據(jù)，結(jié)合招投標(biāo)文件從而確定施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)。

施工階段的規(guī)劃設(shè)計(jì)、圖紙和預(yù)算是施工單位編制施工組織計(jì)劃、進(jìn)行施工準(zhǔn)備、組織施工人員和施工材料的儲(chǔ)備等等施工前準(zhǔn)備工作的數(shù)據(jù)依據(jù)，也是考核施工單位施工管理和控制施工成本的重要依據(jù)。監(jiān)理現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督施工質(zhì)量、確定撥款進(jìn)度除了遵守監(jiān)理相關(guān)監(jiān)理規(guī)范和規(guī)定外，規(guī)劃設(shè)計(jì)、圖紙和預(yù)算也是必不可少的重要文件。同時(shí)也是業(yè)主單位檢查施工質(zhì)量、督促施工進(jìn)度和確定撥款金額的重要技術(shù)文件。

此外規(guī)劃設(shè)計(jì)、圖紙和預(yù)算在驗(yàn)收階段可以通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施情況和設(shè)計(jì)進(jìn)行對(duì)比，通過(guò)預(yù)算和竣工結(jié)算進(jìn)行核算也可作為規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算對(duì)比，是能否順利通過(guò)驗(yàn)收的重要指標(biāo)之一。

3 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)深度不夠圖紙指導(dǎo)性不高 項(xiàng)目在前期工作中涉及前期項(xiàng)目區(qū)的測(cè)量工作，云南省國(guó)土資源廳雖然有規(guī)定土地開(kāi)發(fā)整理的測(cè)繪工作必須是在云南省國(guó)土資源廳備案并具備相應(yīng)資質(zhì)專業(yè)的測(cè)繪單位，但受前期經(jīng)費(fèi)限制地形圖測(cè)量均以1：2000作要求。地形圖比例較小，滿足不了丘陵山區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)階段需要。按現(xiàn)行土地開(kāi)發(fā)整理可研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，丘陵山區(qū)地形圖測(cè)量不小于1：2000，但山區(qū)地形復(fù)雜，1：2000地形圖根本滿足不了土地平整規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，加之勘測(cè)工作不到位，測(cè)繪市場(chǎng)也比較紊亂，有些情況下出現(xiàn)測(cè)繪工作外包，保證不了測(cè)繪圖紙的質(zhì)量。設(shè)計(jì)單位由于設(shè)計(jì)工程內(nèi)容是以1：2000地形圖為基礎(chǔ)原圖，丘陵地區(qū)地形變化較大，設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場(chǎng)踏勘、調(diào)查時(shí)間不足、工作不細(xì)，以及勘測(cè)工作不到位，加上相當(dāng)部分設(shè)計(jì)單位大都是科研院校，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)工作大多由在讀博士生、研究生來(lái)完成，由于設(shè)計(jì)人員專業(yè)單一，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致設(shè)計(jì)圖紙和實(shí)際情況有較多差異，無(wú)法有效指導(dǎo)施工單位按規(guī)劃設(shè)計(jì)圖進(jìn)行施工，施工變更頻繁。endprint

3.2 項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際 設(shè)計(jì)人員設(shè)計(jì)沒(méi)有充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，設(shè)定理想化的規(guī)劃設(shè)計(jì)目標(biāo)，單純考慮“田成方，路成林，渠相連，林成行”的規(guī)劃模式，打破原有景觀布局模式，反造成給農(nóng)戶生產(chǎn)不便利、生產(chǎn)成本增加。甚至部分項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)田塊，造成土地權(quán)屬調(diào)整較大，出現(xiàn)糾紛和社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3.3 前期工作群眾參與性不夠 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施地點(diǎn)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而項(xiàng)目后期的工程實(shí)施接觸最為頻繁的莫過(guò)于當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姡?xiàng)目竣工驗(yàn)收后使用收益的也是當(dāng)?shù)厝罕?，所以?dāng)?shù)厝嗣袢罕娛亲顬榱私猱?dāng)?shù)匦枨蟮娜后w，沒(méi)有充分了解當(dāng)?shù)厝罕姷男枨蠖幹频囊?guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算不是符合因地制宜的規(guī)劃設(shè)計(jì)，也是造成項(xiàng)目后期實(shí)施組織難度大的一個(gè)重要因素。目前規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)人員對(duì)于項(xiàng)目的公眾參與調(diào)查深度不夠，往往只是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進(jìn)行簡(jiǎn)單交流，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的一些簡(jiǎn)單的調(diào)整表和一些簡(jiǎn)單的項(xiàng)目宣傳就完成了項(xiàng)目前期的公眾參與過(guò)程，不能真實(shí)具體的體現(xiàn)項(xiàng)目當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷男枨蠛拖敕?，也沒(méi)有充分通過(guò)和各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行深層次的協(xié)調(diào)和交流，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)專家的意見(jiàn)。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)公眾參與環(huán)節(jié)只是走過(guò)場(chǎng)。

3.4 預(yù)算費(fèi)用有待優(yōu)化 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目是一個(gè)涉及面積廣，涉及部門(mén)眾多，參與人員比較復(fù)雜的系統(tǒng)性整治工程。而項(xiàng)目的前期工作對(duì)于項(xiàng)目后期的規(guī)劃和實(shí)施起到?jīng)Q定性作用。項(xiàng)目的前期踏勘與勘測(cè)是項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目預(yù)算工作的第一手資料，由此可知前期勘測(cè)的重要性。在土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的預(yù)算費(fèi)用構(gòu)成中項(xiàng)目前期勘測(cè)費(fèi)占項(xiàng)目施工費(fèi)的1.5%，根據(jù)新費(fèi)率規(guī)定丘陵地區(qū)可乘以1.1的調(diào)整系數(shù)，現(xiàn)階段測(cè)繪使用的1：2000的地形圖作為規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)性測(cè)量成果圖明顯不能夠滿足丘陵地區(qū)地形變化較大的特點(diǎn)。

3.5 預(yù)算費(fèi)用的組成部分有待完善 土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的后期實(shí)施的順利與否一方面是看施工單位的施工組織能力和施工管控，另一方面則要看項(xiàng)目工程布置的用地協(xié)調(diào)工作進(jìn)展是否順利，目前項(xiàng)目預(yù)算費(fèi)用里面還沒(méi)有占地補(bǔ)償費(fèi)用這一部分費(fèi)用組成。這就意味著工程設(shè)施占用土地是沒(méi)有補(bǔ)償費(fèi)用的，這也就加大了當(dāng)?shù)卣痛迳岣刹繀f(xié)調(diào)工作的難度，這也是造成項(xiàng)目施工工作進(jìn)展與群眾利益的主要矛盾。

4 今后規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算工作的建議

4.1 建議國(guó)家和省級(jí)國(guó)土部門(mén)盡快完善項(xiàng)目相關(guān)規(guī)范和制度 建議國(guó)家和省級(jí)國(guó)土部門(mén)定期進(jìn)行廣泛的征求各地國(guó)土部門(mén)實(shí)施項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和建議，通過(guò)對(duì)不同地區(qū)、不同地形地貌的實(shí)際情況進(jìn)行綜合分析、匯總和分類完善項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)規(guī)范，完善制定出針對(duì)不同地區(qū)的相關(guān)技術(shù)規(guī)程和規(guī)范，從源頭上優(yōu)化設(shè)計(jì)理念。

根據(jù)不同地區(qū)、不同地形地貌和實(shí)際情況盡快完善優(yōu)化項(xiàng)目費(fèi)率構(gòu)成和出臺(tái)針對(duì)不同地區(qū)預(yù)算費(fèi)用構(gòu)成和費(fèi)率。充分考慮復(fù)雜地形地貌情況下提高項(xiàng)目前期勘測(cè)費(fèi)用，并提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算的參與程度以及實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理和協(xié)調(diào) 通過(guò)加強(qiáng)和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的協(xié)調(diào)，通過(guò)積極和項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)群眾的溝通和深入的交換意見(jiàn)，把當(dāng)?shù)厝罕姷南敕ê退悸贩答伣o設(shè)計(jì)單位，從而優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算，使規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算的編輯更符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，減少項(xiàng)目后期不必要的變更，同時(shí)也可以更有效的控制項(xiàng)目資金。

建議加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理和協(xié)調(diào)，在完善土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，嚴(yán)格要求項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過(guò)程中執(zhí)行相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)人員職能落實(shí)和責(zé)任制度。特別是對(duì)因規(guī)劃設(shè)計(jì)單位承擔(dān)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)成果不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)多次未通過(guò)專家審查論證，項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)因設(shè)計(jì)問(wèn)題導(dǎo)致嚴(yán)重工程質(zhì)量或其他后果，以及在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中違規(guī)的人員，實(shí)行限期整改。項(xiàng)目前期勘測(cè)的成果圖建議提高比例尺，以滿足復(fù)雜地形地貌情況下工程設(shè)施合理布局，使規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙?jiān)诤笃谑┕?shí)施中更具指導(dǎo)性意義。

5 結(jié)論

土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算還在不斷完善和優(yōu)化中，由于它涉及的面比較廣，制約規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算編輯實(shí)施的因素眾多，只有通過(guò)不斷的實(shí)踐，耗費(fèi)大量的人力和物力和財(cái)力，通過(guò)在實(shí)施中找缺點(diǎn)，在進(jìn)步中找弱項(xiàng)，逐步完善和優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算相關(guān)的規(guī)范、規(guī)程，科學(xué)合理的制定項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算，不斷在實(shí)施中摸索才能找到符合不同區(qū)域不同地形地貌類型實(shí)施的新路子。

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作者簡(jiǎn)介：

徐蘭聲（1985-），女，云南云縣人，講師，研究方向：城市空間信息。endprint