在法治城市建設中提高干部運用法治思維和法治方式的能力

李佐軍+常紀文

〔作者簡介〕

李佐軍，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，研究員；

常紀文，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，研究員，北京 100010。

〔摘要〕搞好城市法治建設，對建設法治中國意義重大。建設法治城市，也要在立法、執法、司法、普法等各個環節共同推進，使法律在城市生活、管理、運行過程中處于最高地位。要推進法治城市建設，提高領導干部運用法治思維與法治方式的能力是關鍵?！胺ㄖ嗡季S”和“法治能力”從思想和工作兩個層面為實現依法治國指明了具體路徑。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，首先要維護憲法權威，營造法治環境；其次要培養法治思維，提高法治能力；再次要完善領導干部考核和任用機制，最后要完善監督問責體系。

〔關鍵詞〕十八屆四中全會；法治城市；法治思維；依憲治國；依憲執政

〔中圖分類號〕D630.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0015-03

一、要實現國家的法治，必須實現城市的法治

黨的“十五大”報告提出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”依法治國就是廣大人民群眾和各級政府在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務和社會事務，保證各項工作都依法進行。憲法是法治的標志，沒有憲法，就不可能實行真正意義上的依法治國，因此依法治國在很大程度上就是依憲治國，或者說依憲治國是依法治國的核心。

黨的“十八大”報告首次提出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”“法治思維”和“法治方式”被寫進十八大報告是我國推進依法治國基本方略的重要進步。此后，習近平總書記多次就依法治國發表了重要講話，強調要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，確定了建設法治中國的奮斗目標，部署了推進行政執法體制改革和司法體制改革工作，強調要加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，確保依法、獨立、公正行使審判權、檢察權，加強人權司法保障等。這對下一階段的法治建設有著重大指導意義。黨的十八屆四中全會更是將“依法治國”定為會議的主題，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，認為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。這標志著中國的法治建設進入了一個新階段。

要實現國家的法治，就離不開城市的法治。一個國家的城市化過程，在某種程度上也就是其現代化過程。隨著城市化水平的不斷提高，城市人口的比重越來越大，城市在國家的作用越來越重要。城市往往是一個地方的政治中心、經濟中心、文化中心，其法治水平在很大程度上決定了當地的法治水平。因此，搞好城市法治建設，對建設法治中國意義重大。

二、法治城市的基本特征和要求

法治建設的基本要求是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。建設法治城市，也要在立法、執法、司法、普法等各個環節共同推進，使法律在城市生活、管理、運行過程中處于最高地位。建設法治城市，要以科學規范的立法機制推動科學立法，以公開透明的權力運行機制推動嚴格執法，以公平公正的司法審判機制推動公正司法，以形式多樣的社會參與機制推動普法教育等。具體來說包括以下幾個方面：

第一，完善法律，推進立法的法治化。

建設法治城市應該針對城市社會生活的各個方面建立完備的法律體系。要認真落實國家已制定的各種法律法規，按照有利于解放和發展社會生產力、維護公平正義、規范行政權力的要求，明確本地政府立法工作的重點，尤其是環境、土地、教育等社會高度關注、實踐急需、條件相對成熟的立法項目，應優先考慮，集中攻關，盡早出臺。

第二，依法行政，推進執法的法治化。

能否很好地依法行政是判斷是否是法治城市的一個重要標志。在法治城市中，要求一切行政行為都遵循法律法規；準確確定行政執法主體和依據，合理界定執法權限；建立健全行政執法責任制，建立行政裁量基準制度；健全行政執法調查規則，規范取證活動，規范行政行為，依法行使權力，依法履行義務；提高執法效率。

第三，公正司法，推進司法的法治化。

司法公正是法治城市的基本要求。在法治城市中，地方政府不能干預司法系統人事、審判等工作。在黨的領導下，法官以事實為依據、以法律為準繩行使審判權，不受上級法院和黨政領導的干擾。法治城市要求司法必須起到維護城市安全和穩定的作用；能夠維護市場的公平競爭和市場秩序，有效調節經濟關系，促進社會主義市場經濟健康發展；妥善處理行政糾紛；高度重視涉及土地征用、城市拆遷安置等新類型案件的處理。

第四，促進民主，推進社會管理的法治化。

法治城市建設，要求深入推動城市基層民主法治建設，增強社會自治功能；積極推進行政復議規范化建設工作；進一步加強行政調解工作和人民調解工作，完善行政調解工作機制和行政調解工作程序，建立健全行政調解與人民調解、司法調解、行政復議、行政訴訟對接機制，增強防范和化解矛盾糾紛的整體合力；建立暢通有序的信訪工作機制等。

總之，法治城市就是在法律的要求下，以中國特色社會主義為鮮明的導向，以服務大局為根本要求，最終實現改善民生的終極目標。在法治城市中，法律權威在城市社會中真正確立，城市政府權力受到制約，市民權利得到切實保障，城市各方面有序運行。

三、努力提高城市領導干部運用法治思維和法治方式的能力

“法治思維”和“法治能力”從思想和工作兩個層面為實現依法治國指明了具體路徑。對于一個社會來說，法治能否取得成功，直接依賴于決策者和廣大公民是否普遍接受與法治理念相適應的思維方式——法治思維。之前我國的法制建設重點放在立法方面，現在和未來的法治建設重心，則將轉移到如何使中國社會從上到下知法守法上。人民群眾和領導干部都應當具有法治思維，公民應培育法律意識，自覺遵守法律法規等，領導干部則更應具備法治思維，并運用法治方式解決實際問題。由于各級領導干部是黨依法執政、政府依法行政的中堅力量，他們的法治思維、運用法治方式解決問題的能力如何，將直接決定黨依法執政理念的落實、影響各級黨政機關依法行政的效果，亦直接關系到整個社會主義法治國家建設的成敗。如果領導干部沒有培育起法治思維、沒有養成運用法治方式解決問題的習慣，老百姓勢必“上行下效”，“民以吏為師”，自然也就不把法律當回事，加快建設社會主義法治國家將無從談起。

我國尚處于法治建設的初級階段，雖然我國各級領導干部近年來的法治觀念、意識在不斷提高，但不可否認，各級干部的法治觀念、法治思維能力還不能適應國家快速發展的需要，還存在以下問題：法律知識儲備不足；法治觀念淡薄，官本位和“人治”思想濃厚；有的直接違反法律法規的明確規定，制定規章或規范性文件、做出行政處罰或行政許可決定或司法裁決；法律的程序正義得不到重視，鉆法律的漏洞和打擦邊球的情況時有發生等。黨的十八屆四中全會，強調指出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。領導干部干預司法活動，插手具體案件處理將被記錄、通報和追究責任。

要推進法治城市建設，提高領導干部運用法治思維與法治方式的能力是關鍵。

首先，維護憲法權威，營造法治環境。樹立憲法法律權限不能突破、法律底線不能逾越的法治觀念，各級領導干部要充分認識到，依法治國首先是依憲治國，依法執政的關鍵是依憲執政。維護憲法法律權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。各級領導干部要做到有權必有責、用權必受監督、違法必追究，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。

其次，培養法治思維，提高法治能力。不管是土地征收、房屋拆遷，還是資源開發、勞動關系調處，領導干部都要學會用法治思維思考問題。領導干部應該積極加入到法律知識培訓中來，運用案例式、研究式和體驗式等多種學習方式獲得法律知識。同時，黨校等領導干部的培訓院校應該充分發揮其法治教育培訓的功能，增加法學方面的課程。

再次，完善領導干部考核和任用機制。設定科學合理的干部考核評價指標體系和考評機制，將法治思維和法治方式作為干部政績考核的重要內容，從法律法規的執行情況和是否依法行政等多方面進行綜合評定。建立相應的干部任用機制，對擬用干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力，作為任用的硬標準、硬要求、硬約束。

最后，完善監督問責體系。健全行政執法公正透明、監督制約權力濫用的制度和程序規則，強化對違法行為的監管與處罰，充分發揮法律監督的有效作用。注重發揮社會監督、輿論監督的作用。強化領導干部責任意識，促使其養成并運用法治思維依法決策、依法行政，依法管理。完善行政問責制度，尤其是行政領導違法行政、濫用職權的責任追究制度。督促領導干部主動公開信息，接受監督。

【責任編輯：劉彥武】