成都市新型城鎮化進程中人口城鎮化的問題與對策研究

吳耀宏+吳九思+李楊露+保佩汝

〔作者簡介〕

吳耀宏，四川大學公共管理學院教授，博士，碩士生導師；

吳九思，四川大學公共管理學院技術經濟及管理專業碩士研究生；

李楊露，四川大學公共管理學院教育經濟與管理專業碩士研究生；

保佩汝，四川大學公共管理學院教育經濟與管理專業碩士研究生，四川 成都 610064。

〔摘要〕新型城鎮化是黨和政府在當前經濟發展方式轉變與社會結構轉型時期所推行的改善民生、造福百姓的重大舉措，人口城鎮化作為其核心內容，正是以人為本發展理念的集中體現。成都作為我國西南地區的人口重鎮與新型城鎮化改革先行者，在其人口城鎮化進程中，應當以推進農業轉移人口市民化為抓手，著力于營造良好的經濟就業環境、公共服務環境與社會文化環境，以解決農業轉移人口市民化進程中人口城鎮化慢于土地城鎮化、半城鎮化現象仍然存在與新生代農民工持續增加等問題，實現農業轉移人口的職業、社會權利與身份認同，進而促進人口城鎮化目標的實現。

〔關鍵詞〕新型城鎮化；人口城鎮化；農業轉移人口市民化

〔中圖分類號〕F299.277.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0114-04

城鎮化是工業化發展的必然結果，也是實現現代化的必由之路。傳統城鎮化重視空間體系的城鎮化，“人地分離”的發展模式往往容易造成侵害農民權益、加劇人地矛盾、制約農業現代化發展等問題。新型城鎮化之于傳統城鎮化最大的區別在于以人的城鎮化為本質與核心，致力于實現農業轉移人口市民化。

人口城鎮化是指農業轉移人口沖破城鄉二元制度的限制，獲得作為城鎮居民的身份和平等權利，融入城市社會，成為真正意義上的市民的過程，主要包含轉移定居人口（已經進城、長期在某一城市就業或生活的農業轉移人口）、轉移流動人口（進城務工但未在某一固定城市定居的農業轉移人口）與預期轉移人口（仍在農村但有進城預期的農業剩余勞動力）三類目標人群的城鎮化工作。

一、新型城鎮化進程中人口城鎮化的目標與意義

十八大以前我國城鎮化的發展戰略與指導方針多以城鎮的空間布局與建制規模為主要內容。〔1〕經歷了一系列的社會發展與政策探索，2012年，中共十八大提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的發展戰略，明確要求“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，把“城鎮化質量明顯提高”作為到2020年全面建成小康社會的重要目標任務。這表明我國城鎮化的發展策略與政策取向由傳統“化地不化人”、“人地分離”的空間城鎮化向以人的城鎮化為本質與核心、以農業轉移人口市民化為重點和突破的新型城鎮化轉變，力求實現人口城鎮化與空間城鎮化的協調互動、統籌發展。

城鎮化是促進經濟增長、產業結構轉型升級與城鄉一體化的重要推動力，在當前注重城鎮化發展質量的新型城鎮化戰略引領下，人口城鎮化進程更應當注重由數量擴張向質量提升的轉變，強調農業轉移人口市民化。農業轉移人口的市民化共包含兩方面的含義：其一，農業勞動力向非農產業轉移，這是工業化進程的基本特征；其二，農村人口向城鎮轉移，這是城鎮化發展的主要內容。〔2〕這就要求在市民化的實現過程中更為關注轉移人口的身份平等、機會平等與發展公平：

1.身份平等是使農業轉移人口在其市民化過程中逐步享有與城鎮人口同等的身份地位，這是促使農業人口完成非農轉移并進一步實現其市民化的關鍵因素。

2.機會平等是為確保農業轉移人口的基本權益，將農業轉移人口納入所在城鎮的公共服務體系，使其具備與城鎮居民均等的就業及受教育等發展機會，享有公平的住房、社保及醫療衛生等資源。

3.發展公平是為使農業轉移人口與一般城鎮居民公平地享有新型城鎮化發展成果，因而賦予農業轉移人口與現有城鎮居民對等的發展機會，使其得以不斷提升自身發展能力，以確保社會和諧與經濟可持續發展。〔3〕

因而，需在工業化與城鎮化結合并理順二者關系的基礎上，準確把握農村人口轉移機制及其市民化規律，進一步分析成都地區農業轉移人口市民化的趨勢與特征，結合成都當前新型城鎮化進程中人口城鎮化的現狀與困境，為有序推進成都人口城鎮化目標的實現提供對策建議。

二、成都當前人口城鎮化進程的現狀與問題

成都市作為全國統籌城鄉綜合改革配套試驗區，一直深入貫徹四川省委、省政府加快推進四川省新型城鎮化的重大決策，全面推進新型城鎮化與人口城鎮化工作，取得明顯成效，2013年成都城鎮化率達69.4%，高于全省44.9%的平均水平，城鎮化水平與質量均有穩步提升。①然而，就目前來看，成都的人口城鎮化工作仍存在一些問題與困境，主要表現在以下方面：

1.人口城鎮化慢于土地城鎮化

一方面，城區通過拉大發展框架與設置新城區等不斷延伸城鎮面積，提高土地城鎮化水平；而另一方面，由于城鎮就業機會有限與接納相應農業轉移人口的規章制度、政策法規等變革緩慢，人口城鎮化進程不得不放緩。人口城鎮化進程慢于土地城鎮化，說明農村人口轉移與市民化發展滯后于城鎮空間體系建設，將導致經濟社會發展受限、人地矛盾加深等問題，使社會和諧穩定受到影響，長此以往甚至可能需要投入大量財力物力以解決此問題帶來的負面效應。

2.半城鎮化現象仍然存在

據成都統計年鑒顯示，就戶籍人口來看，2012年成都市戶籍總人口為1173.4萬人，其中非農村戶籍人口716.7萬人，戶籍人口的城鎮化率為61.08%；而就常住人口來看，2012年成都市常住人口為1417.8萬人，其中城鎮居民970萬人，常住人口的城鎮化率為68.42%。②也就是說，仍有部分準城鎮人口的存在：他們雖已遷居到城區謀生，但由于戶籍條件等因素的限制，并未充分享受到與城鎮居民對等的公共服務與福利待遇，并未完全成為真正的城鎮居民，這就是通常所說的半城鎮化現象。

此外，由于客觀環境或自身條件的限制，部分農業轉移人口選擇了單純的勞動力轉移而非家庭遷移。長此以往，將造成嚴重的社會問題：一方面，進城務工人員會由于長期缺乏家庭溫暖而導致幸福感缺失，影響自身情緒狀態、工作質量與家庭穩定；另一方面，農村地區

①數據來源：四川省人民政府. 2013年四川城鎮化水平與質量穩步提高〔EB/OL〕. http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2014/3/19/10296223.shtml. 2014-3-19.

②數據來源：成都統計信息網. 2012年年度數據〔EB/OL〕. http：//www.cdstats.chengdu.gov.cn/detail.asp？ID=78575&ClassID=020703. 2013-10-25.

將因此出現大量留守老人、留守兒童甚至留守婦女，留守兒童的安全、教育與心理等問題將逐漸凸顯，農村空心化問題也將日益嚴重。

3.新生代農民工持續增加

隨著經濟社會的不斷發展，成都農民工群體的結構也正進一步發生變化，新生代農民工群體逐漸興起。與傳統農民工“亦工亦農”及擁有深厚的土地情結相比，新生代農民工大多出生在城鎮或缺乏務農經驗，對土地的情結弱化，僅是保有戶籍上的農民身份。根據國務院發展研究中心2012年的調研顯示，新生代農民工中沒有從事過農業生產活動的比例高達85%，他們正由“亦工亦農”向“全職非農”轉變。〔4〕此外，大部分新生代農民工在農地二輪承包時并未分得土地，因而無論從自身技能、現實條件與主觀意愿等方面都難以做到“子承父業”，如若這一群體在新型城鎮化進程中不能得到有效引導，以妥善解決其市民化問題，促進其職業與身份的轉變，將大大加劇社會的不穩定因素，導致社會治安事件與民工犯罪問題的頻發。

三、成都人口城鎮化發展困境及原因分析

新型城鎮化進程中人口城鎮化發展是一個關系經濟社會建設全局的綜合性、系統性工程，縱觀成都在新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化面臨的各項問題與困境，除了一定的歷史性原因，還受到經濟就業、公共服務與社會文化等方面的影響。

1.要素結構失衡與“四化”發展不協調

城鎮化的建設往往過分注重城區建設規模的擴張而忽視了影響農業人口轉移與市民化的制約因素，從而導致“四化”發展不協調問題的產生，主要表現為以下兩方面：其一，工業化與城鎮化發展不協調，城鎮化滯后于工業化。例如，主城區周邊一些城鎮人口承載能力不強，缺乏產業支撐，難以滿足工業化發展的需要。其二，信息化對工業化與農業現代化的作用不夠。近年來雖然經濟與工業化發展迅速，但多數只是數量的疊加而非質量的提升，其中一大原因就是信息化的運用程度不夠，工農產業的發展未能從廣度與深度上運用信息化技術，進而導致其發展速度緩慢、質量低下。〔5〕這無疑大大制約了新型城鎮化的發展進程，而工業化與農業現代化發展的緩慢與不協調也勢必造成人口城鎮化進程中的結構性問題，導致農業轉移人口無法順暢實現市民化目標。

2.附著在一元戶籍制度之上的社會管理和公共服務差異

以就業為例，一方面，城鄉二元戶籍體系與固有用工制度的限制是農業轉移人口順利就業的一大障礙。現仍存續的正式員工與派遣工的差別用工制度即是勞動主體就業不平等的體現，人為設置的分割條件為農業轉移人口的城鎮順利就業平添了不必要的阻礙，容易造成用工管理不規范與就業結構畸形等問題。另一方面，相關公共服務的不匹配也是制約農業轉移人口城鎮順利就業的因素之一。針對農業轉移人口的就業技能培訓與就業信息流通等公共服務仍存在不足：其一，涉及農業轉移人口的相關職業技能培訓缺失將造成農業轉移人口求職認知錯誤與職業轉變困難等；其二，就業信息的流通不暢也將導致用工雙方間的不透明，造成農業轉移人口就業信息獲取成本高、求職周期長等問題。

3.固有觀念與自身素質的限制

長期以來城鄉分割的二元體制導致資源分布的失衡，農村地區教育資源與人力資本投入的不足造成農業人口知識技能的缺失與文化素質的低下，嚴重影響了其市民化轉移與城鎮化發展的順利進行。一方面，受到年齡與自身認知的影響，部分較年長的農村人口不愿接觸新事物，拒絕接受由于當地區域發展或子女城鎮就業所帶來的城鎮化轉移，堅持留在農村；另一方面，由于保守價值觀念的局限與固有生活習慣的制約，部分農業轉移人口即使遷居到了城鎮，卻依然保持原有的生活方式與思想觀念，難以融入城鎮。此外，知識技能的欠缺也大大加劇了農業人口向城鎮轉移的難度，他們往往生存成本更高、謀生難度更大。

四、促進成都人口城鎮化發展的對策建議

農業轉移人口市民化既關系人口城鎮化進程，影響新型城鎮化建設成果，同時亦牽動全面建成小康社會發展全局，要解決成都當前人口城鎮化進程中的各種現實問題，全面推進農業轉移人口市民化，關鍵是要打破現行發展觀念與方式的限制，實現政策創新與體制突破，構建促進農業轉移人口市民化的經濟就業環境、公共服務環境與社會文化環境。

1.構建良好的經濟就業環境，促進“四化”協調發展

其一，應當推進工業化與城鎮化良性互動。以工業化作為城鎮化持續推進的基礎，同時通過城鎮化作用于工業化的深入發展，共同搭建人口城鎮化的經濟支撐與空間依托，并在此基礎上構建優勢互補、合理分工的城鎮產業格局，提升成都產業發展水平與綜合承載能力，推動農業轉移人口市民化工作有序進行。其二，應當促進信息化與工業化、農業現代化的深度融合。通過信息技術的發展來解決工農業問題，推動工農業信息化水平的提高，進而促進產業發展水平與農業現代化程度的提升，以此創造更優經濟結構與更多就業機會以解決農業轉移人口市民化與人口城鎮化問題。

2.構建均衡的公共服務環境，促進公共服務均等化

在權限范圍內盡量剝離附著在戶籍制度上的公共服務與社會福利差異，使農業轉移人口與城鎮居民享有均等的基本公共服務與福利待遇，從制度層面確保其成為真正的市民。以農業轉移人口的就業問題為例：公平的就業機會與均衡的就業待遇是確保涉農人口有序轉移、進而實現人口城鎮化的重要基礎，因而需要政府、社會與個人三方面共同努力，以構建良好就業環境。一方面，政府及相關部門應當通過制定與推行公平合理的制度體系，引導用人單位確立正確的員工選擇標準。應進一步掃除城鄉二元戶籍體系、正式員工與派遣工等差別用工制度對農業轉移人口擇業與就業的限制，確保農業轉移人口與城鎮原有居民在同等條件下擁有公正平等的競爭上崗機會。另一方面，政府與相關公共管理部門也應當進一步完善針對農業轉移人口就業的各項公共服務，豐富與深化針對農業轉移人口再就業的相關職業技能培訓，確保農業轉移人口相關就業信息的流通與透明，為農業轉移人口的重新就業與順利上崗打下堅實的基礎，做好充足的準備。

3.構建協調的社會文化環境，促進文化素質提升

針對農業轉移人口觀念局限與技能缺失等問題，政府與公共部門應當通過加強城鎮文教體系建設，營造適宜農業轉移人口提升其思想認知與角色轉變的文化環境，促進其市民化過程的順利完成。在注重城鎮基礎設施建設等硬件條件的同時，也應當注重對城鎮人文素養、價值內涵與精神文明等軟環境與實力的培育，尤其應當注重農業轉移人口的價值認同與觀念轉變。一方面，應當加強對已轉移人口與潛在轉移人口的知識技能培訓與文化素質教育，使其具備進入城鎮謀生的基本知識技能與文化素質；另一方面，也應當通過日常文化活動，例如社區專欄宣傳、基層文體活動等，促進農業轉移人口潛在思想意識與價值觀念的轉變，使其慢慢接受城鎮文化，改善與城鎮原居民間關系，進而徹底融入城鎮，實現認知與身份雙重轉變。

五、結語

人口城鎮化是新型城鎮化發展“以人為本”思想的集中體現，是新型城鎮化發展質量的重點反映。要促進人口城鎮化目標的實現，就必須在新型城鎮化發展進程中做好農業轉移人口市民化工作。而相較于傳統城鎮化所注重的城鎮空間體系建設，新型城鎮化的人口城鎮化目標更是任重而道遠，絕非一日之功。成都在新型城鎮化進程中的一系列探索工作，取得了不錯成效，但仍有有待改進。人口城鎮化的發展，應當允許不同發展水平地區的存在與目標群體的差異化選擇，梯度遞進地促進人口城鎮化發展與新型城鎮化建設目標的實現。

〔參考文獻〕

〔1〕 劉愛梅. 多維視角的新型城鎮化戰略研究〔J〕. 現代經濟探討， 2013，（9）.

〔2〕 呂文靜. 論我國新型城鎮化、農村勞動力轉移與農民工市民化的困境與政策保障〔J〕. 農業現代化研究， 2014，（1）.

〔3〕 夏鋒.規模效應、人口素質與新型城鎮化的戰略考量〔J〕. 改革， 2013，（3）.

〔4〕 韓俊. 大力推進農民工市民化〔J〕. 瞭望， 2012，（41）.

〔5〕 魏人民. 新型城鎮化建設應解決七個失衡問題〔J〕. 經濟縱橫， 2013，（9）.

【責任編輯：陳學明】