協商民主與社區自治

李海金+危薇

〔作者簡介〕

李海金，華中師范大學政治學研究院副教授，《中國農村研究》（CSSCI集刊）編輯；

危薇，武漢科技大學文法與經濟學院講師，武漢大學新聞與傳播學院博士生，湖北 武漢 430079。

〔摘要〕在社區這一公共協商空間中，居民可以集中公共性意見，對政府部門的公共政策和公共管理形成一定的壓力，強化社區居民與政府及其職能部門之間的交流、對話與溝通，從而推動社區公共問題的化解、社區居民意見與需求的表達以及社區公共事務的處置。社區中的公共協商不可能是一蹴而就的，一般都要經過多次反復的對話、交流甚至爭論，直到達成共識，這種公共協商不僅會對政府的公共管理和公共政策構成外部壓力，也推動了政府治理模式和理念的變革和調整。

〔關鍵詞〕協商民主；社區自治；社區論壇；社區治理

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0024-05

一、引言

我國的城市社區自治具有鮮明的行政色彩，可以說是政府主導下的制度變遷過程。從詞源學上來看，中國的城市社區研究既借用世界范圍社區研究的概念，又刻意與之保持距離，既采用與國際上通用的Community development十分相近的說法，又別出心裁地名之為“社區建設”，有意識地突出一個外在于社區的“建設主體”。〔1〕從社區建設的運行邏輯和演進歷程來看，社區建設是在“全能政府‘失效和萬能市場‘失靈的制度背景下發生的”，〔2〕國家推行社區建設是為了彌補市場的缺陷，應對單位制解體后城市基層社會的真空狀態和失控局面，重建和再造城市社會的控制體系和整合機制，社區的功能定位于承接政府下放和單位剝離出來的社會職能，社區成為城市社會調控體系的最基層單元。雖然各地的社區建設進程和發展模式千差萬別，行政化和自治化因子也有所不同，但是基本上都還沒有從根本上擺脫其初始的路徑和總體性規定。

但是，社區建設的實踐卻日益突破其規劃者的功能定位和目標設定，朝著自主自治的方向艱難探索，不管是在社區的組織體系架構方面，還是在社區的具體運行機制和價值導向方面都取得了一定成效。

其實，對社區的理解，有兩點是具有根本性的，一是社區本質上是一種社會生活共同體，社區的價值以及其存在和發展的社會基礎就在于社區居民之間有著某些共同利益和對公共事務的共同關注；二是社區是介于私人領域與國家領域之間的公共領域，個人可以有效而順利地對社區內部的公共事務發表意見，也可以借助于社區參與到國家事務和社會公共事務之中。這樣社區內部就應該具備有效的組織形式或表達機制，社區居民可以集中公共性意見，對政府部門的公共政策和公共管理形成一定的壓力，強化以社區自治組織為紐帶的社區居民與政府及其職能部門的充分交流、對話與溝通，從而推動社區公共問題的化解，社區居民意見與需求的表達，社區公共事務的處置。實際上，這種組織機制就是我們正要討論的民主理論的新形式——協商民主。

二、協商民主視野下的社區實踐

本文所要考察的個案社區——武漢市W社區位于漢口的一個老城區，該社區具有以下特征：一是空間結構。社區地處商業繁華地段，地租昂貴，空間狹小，高度依賴于市中心服務設施，生產空間與生活空間交錯，獨立的社會生活空間有限。二是人口特質與結構。社區中老年人數量大，文化素質低，職業聲望低，從事第三產業人口多，外來人口多，人口流動量大，人口密度大，“老弱病殘”、享受最低生活保障人口多。在城區改造過程中大量收入水平高，文化素質高的居民都搬遷到其他區位優越的居住區。三是公共設施。由于地處老城區，房屋老化、擁擠，供電、供水、供氣、排水管網等設施老化，空間狹小，地租昂貴，社區公共設施很少。四是住宅結構。房屋混亂、擁擠、陳舊，危房多，房屋產權復雜，所有權與管理權不配套，又沒有物業公司，很多房子長期無人維修，安全隱患多。以上的社區特質就決定了社區公共事務的多樣性和不可預測性，導致社區工作的復雜性和突發性，也就需要社區為居民提供靈活、暢通、多元化的表達方式和溝通渠道。W社區的居民論壇興起于1999年，它是由社區建設之前的一棟拆遷還建樓住戶居民為改善樓棟公共空間的環境衛生而發起的門棟論壇組織的基礎上發展起來的，它不是在政府主導下構建起來的，而是居民在長期的日常生活中自主自發成長起來的。

下面，我們以W社區的一次社區論壇活動——海鮮市場蛇患的整治為個案，來透視社區這一具體場域中居民在公共事務處置中的協商機制和決策機制，以此來考察協商民主是如何在社區中實踐的、協商民主在實踐過程中又有哪些有效的運行機制。

這一案例起因于W社區內的一個海鮮市場的違規經營行為，由于市場內經營場所有限，空間狹小，當然也為了招攬更多的生意，許多經營蛇的個體戶將蛇貨放在居民居住區內，而且對蛇的儲存也沒有進行嚴格的管理，從而既阻塞了社區本已很狹窄的要道的交通，尤為嚴重的是蛇經常爬到居民的家中、樓道里、道路上等居民生活區內，威脅了居民的生活安全與正常的生活秩序。居民們對這一問題反映非常強烈，居委會曾經多次與個體戶老板交涉，轉告居民的意見和要求，也多次把這一問題向政府相關職能部門反映，并提出相關的建議，但是這些舉措最后都不了了之。鑒于此，社區特意舉行了一次專場居民論壇，組織社區居民，個體戶老板，工商、城管、戶籍等職能部門人員來共同討論、協商蛇患問題的解決辦法。但是，個體戶老板，工商、戶籍兩個職能部門卻沒有參加這次論壇。在討論過程中，參與者根據自己的體驗與觀察以及其他居民的反映，申訴了海鮮市場的蛇打破了居民的正常生活秩序，嚴重威脅了居民的生活安全。最后居民在充分討論、協商的基礎上，基本上達成了三點共識，即賣蛇個體戶不得將蛇貨放在居民生活區內，而應搬回市場里去；將海鮮市場搬遷走，對原來的區域重新規劃；對這些問題的解決限時，不能無限期地拖延下去。論壇過后，社區將論壇的結果反映到街道，街道又上報到區政府及工商、戶籍、城管等職能部門，經過多次協商、談判最終形成基本一致的意見，并共同到海鮮市場向個體戶老板通報處理意見，協調將蛇搬出居民生活區或者搬遷走。

實際上，居民論壇這種組織形式或者決策形式與學術界討論漸趨熱烈的協商民主理論有著極大的關聯。協商民主理論是20世紀后期西方學者對傳統民主范式重新推崇與超越式發展的結果。協商民主也是一個爭議頗大的概念，但是學界對這一理論的理解不外乎三種方式，即分別將其作為一種理性的決策形式，或者一種組織形式，抑或一種治理形式?！?〕根據本文論題和討論的需要，我們主要是從微觀的層面來使用這一概念的，即“協商是一種面對面的交流形式，它強調理性的觀點和說服，而不是操縱、強迫和欺騙。在協商論壇中，自由、平等的參與者支持一系列程序規范，其目的主要是為了交流而不是策略目標。參與者傾聽、響應并接納他人的觀點，他們忠于交流理性與公正的價值”，〔4〕而協商民主就是以這些原則和特征為基礎的民主形式。協商民主主要具有以下一些基本特征和原則：自由開放的討論，每個人都可以自主地、不受強制地發表自己的看法，表達自己的觀點；參與者的地位平等，每個參與者都享有對等的發言權和表決權；理性討論，每個人都自覺遵守公共認可的規則和程序，在表達個人觀點時也會注意傾聽他人的觀點；參與者的公共責任和公共利益導向；通過多次、反復的協商消除分歧，達成共識。

在此次蛇患的討論活動中，各位居民發言非常踴躍，不拘一格，你一言我一語，說到氣憤處義憤填膺，尤其是幾個老年人更是激動萬分，其他居民在論壇活動的討論中的語言很樸實、生動，也很真實，都是根據自己的切身體驗和親自觀察來自主地、理性地發表自己的看法。事實上，居民其后在表達自己的建議和具體的解決方案時是有較大分歧的，觀點并不是那么一致。開始居民只是提出了幾點操作難度不是很大的建議，如提出“賣蛇個體戶不要把蛇貨放在居民生活區內”；“若被蛇咬，一切責任都由他們負責”；“蛇貨放在居民區內，對他們進行罰款”。這時居民是在允許個體戶繼續經營的前提下來討論相關的對策與解決之道的。但是在其后幾位居民越來越激烈的發言中，逐步突破了原來的界限，多次強烈要求“將海鮮市場（整體）盡早搬走，還我們一個安寧的生活環境”。當然，居民在提出更嚴厲的處理意見時并不是非理性的，完全不考慮可行性和實施后果。有些居民在提出海鮮市場搬遷的要求時，也考慮到這一要求的實施難度和解決問題的步驟問題，認識到“海鮮市場的搬遷是政府行為”，社區甚至相關的政府職能部門的力量也是有限的，進而提出了更具操作性和可行性的建議。公共協商的介入者并不僅僅從個人偏好、一己之利出發，也會認識到自己的公共責任，并時刻警醒協商過程中公共利益的價值導向。協商民主的核心是公共協商，而“公共協商的主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求最大限度滿足所有公民愿望的政策”?！?〕

在這一案例中另一個比較有意思的是社區工作者（即論壇的組織者）在整個論壇活動中的角色和行為邏輯。實際上，在當前的社區建設活動中，社區自治組織及其成員一直處于一個非常尷尬的地位。一方面，社區自治組織的性質和組織人員的身份決定了他們要充當居民的代言人，負責“辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業”，“向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議”；但另一方面，他們又扮演著政府代理人的角色，社區自治組織是“國家法律認可的具有唯一性的權威性組織”，它有“協助政府工作的義務”，即“協助維護社會治安”，“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作”。尤其是在“強國家—弱社會”的力量對比態勢和官本位的制度格局下，社區自治組織角色和功能就必然主要定位于政府的代理人而非居民的代言人。W社區當然也擺脫不了這種整體性限定，但社區工作者并沒有囿于此，而是與居民共同創造了一種新的組織形式和決策形式——居民論壇——以建構社區居民的共同體背景和公共意識。在社區公共事務的處理過程中，社區工作者不只是對上不對下，而試圖調動社區居民（尤其是社區精英）的參與積極性，通過公共討論、公共協商的方式形成某種公共意見，從而對政府及其職能部門的決策和行為構成一種社會壓力，這種意見和壓力不同于單個人之間的私下交流、談話，“并非我們各個個人意見的總括，即便我們大家自發同意也不是公眾或公共的意見。它是經過詳盡地辯論和討論并被我們所有人承認為共同同意的那種東西。共同承認這一要素，嚴格來講就是使意見成為公眾或公共意見的關鍵所在”；其“新穎之處正是它展示為一種社會意見，且不是通過官方的、既定的、科層式機構來闡釋的”?！?〕通過這種形式，就可以避免低組織化的弱勢居民直接面對高度組織化的強勢政府的極度不利地位，推動原子化居民的組織化進程，提高居民的談判能力。

從蛇患問題的解決歷程我們還可以觀察到協商民主另一個層面的特質，共識的達成不是一次性的，而是需要經過多次、反復、充分的討論和協商。W社區針對海鮮市場的臟、亂、差問題，總共舉行了三次正式的居民論壇活動。在社區論壇活動開展之前，社區曾組織居民就如何解決海鮮市場的臟、亂、差問題，改善周邊的環境衛生進行過一次討論。在這次討論中只是其中的幾位居民提出了幾點初步的想法，并還沒有進行充分的討論以達成共識性的處理意見。雖說這次的論壇活動情況和相關的建議通過街道一科室工作人員（他也旁聽了本次論壇）反映到了街道和相關的職能部門，但是最終對海鮮市場臟、亂、差問題的處理并沒有很大的起色。即使是我們所述的蛇患問題的討論也并不是那么順利，論壇的參與者也主要是社區居民，個體戶老板，工商、戶籍兩個職能部門卻沒有參加這次論壇，而后兩類群體作為這項公共事務的重要利益相關者和行動主體，對論壇的討論和所討論問題的解決具有關鍵性的影響。

三、協商民主中行動主體的行為模式

在這一個案中，主要涉及到三個行動主體：社區居民、社區工作者（主要指社區居委會和社區黨支部成員）和政府及其職能部門?？梢哉f，在社區論壇的生成和演進過程中，這三個行動主體都有著各自的作用形式、行為模式和行為邏輯。

社區居民自始至終是社區論壇的主要參與者。但是由于他們在自身經歷的差異，公共意識和參與意識的差異，其政治人的特征呈現出階層分化的趨勢。一是高效參與社區公共事務的社區精英，即前面所說的“社區社會精英”，主要是一些老年居民，他們是社區論壇的主要參與者和推動者；二是公共參與不足的普通居民階層，他們一般是中青年居民，較少參與社區論壇活動，參與主動性也較弱，尤其是在論壇活動與自己缺乏利益聯結的情況下。比較有意思的是，后一類居民中的部分群體，即社區內服務業的經營者雖然很少參與社區論壇活動，卻同樣與社區論壇緊密相聯，不過一般對論壇是一種負面的作用，即他們往往是論壇所討論問題的制造者，實際上是另一種意義上的社區論壇的催生者。而對于第一類群體來說，他們是社區論壇生成的關鍵性作用群體，沒有他們的參與，社區論壇活動是很難舉辦并存續下去的。通過這種參與，他們也展示了自己的集體主義價值觀和公共意識，顯示了自己在社區中的地位，獲得了社區居民的尊重。社區居民主要是將社區論壇定位于討論和解決社區范圍內的公共事務，尤其是居民在日常生活中共同面對的社區實際問題。

如上所述，在當前的社區建設活動中，社區自治組織及其成員一直處于一個非常尷尬的地位。一方面，社區自治組織的性質和組織人員的身份決定了他們要充當居民的代言人；但另一方面，他們又扮演著政府代理人的角色。但是在“強國家—弱社會”的力量對比態勢和官本位的制度格局下，社區自治組織的角色和功能就必然主要定位于政府的代理人而非居民的代言人。本文的個案社區當然也擺脫不了這種整體性限定，但社區工作者并沒有囿于此，而是與居民共同創造了一種新的組織形式和決策形式——社區論壇——以建構社區居民的共同體背景和公共意識。在社區論壇的發起、運行過程中，社區工作者一方面是想將論壇作為一種新的工作機制和工作方法，通過論壇了解居民的需要、意見，整合更多的社區問題解決思路，培養居民的自我管理、自我服務、自我教育能力，減輕自身的工作壓力；另一方面，社區工作者實際上還存在一種更為隱蔽的行為方式，即試圖聯合居民的力量，以居民的公共意見為“藉口”向政府及其職能部門施加壓力。前一種行為方式主要是針對社區居民內部協商就可以有效解決的公共事務，而后一種行為模式則涉及到與政府及其相關職能部門有關聯的公共事務。這兩類不同的公共事務需要各自不同的解決之道。社區論壇的興起與政府及其職能部門的缺位有著極大的相關性，正是由于政府部門的失職才導致社區居民探求社區問題的新的解決機制。在這一過程中，社區工作者曾經利用與上級政府部門的行政隸屬關系和工作關系，尋求社區公共問題的解決辦法，但這一條解決路徑往往遇到一些阻力，所以在社區居民的要求和提議下社區工作者就適時地推動了論壇的產生。社區工作者這一行為方式的有效性有賴于兩大背景因素：一是國家強力推行社區建設，強化城市基層民主和社區自治，培育社區居民自治能力的宏觀制度背景，在當前中央威權主義的行政體制和科層制的管理體制下，這一制度背景對城市基層政府部門會產生一定的效力；二是政府部門“為人民服務”的價值理念和工作原則，辦理本管理區域范圍內居民公共事務和公益事業的職責要求。第二個方面其實并不具有必然性，政府的價值原則和工作職責的法律、制度規定與其現實運作之間往往有一定的張力，“雖然在現代社會的條件下，政府體系是依法設置，政府過程依法運行，但由于政府運行的開放性和持續性，由于多方因素對政府過程的參與，一個政府的實際運行過程就會在一定程度上‘偏離法律對它的規定”?！?〕這樣就需要社區工作者在向政府部門尋求支持時采取適當的技巧和策略，而社區論壇這種組織機制就獲得了一種公共性意見和公共性要求，這種公共意見恰好為社區工作者提供了對應的策略。從某種程度上來說，社區論壇是社區居民和社區工作者不謀而合的結果。

政府及其職能部門的行為模式表面上來看是由于其工作失職，“條塊矛盾”，權責不清，管理混亂，其實背后更深層的原因是城市管理體制和基層管理者的“逐利”導向和“效益”趨向。隨著以經濟建設為中心的政府工作任務的轉移、市場經濟體制改革的逐步深化和意識形態的日益消解，社會個體越來越趨于“經濟理性”，社會利益開始分化，政府部門也開始關注自身的利益，政府觀念也出現了一些新的變化，利益觀念和成本效益觀念逐漸在政府的運作中表現出來。在這些利益導向下，行政管理中“經濟效益”就自然而然地成為了部門考核和官員升遷的最重要的指標和砝碼。在某種極端的意義上，“經濟效益”甚至成為唯一的量度，這一點從屢見報端的官員升遷圖就可窺見一斑，“對經濟增長指標實行一票否決”更是政府官員們的口頭禪。在城市管理過程中，市、區兩級政府對街道辦事處的工作業績的首要考核標準就是街區經濟總量大小和增長速度等定量化的“效益”指標，其他方面的工作情況只是一種襯托。而且，街道辦事處工作人員的工資福利、職位升遷也與經濟指標直接掛鉤。在這些強制性的利益導向和經濟刺激下，街道必然要將工作重心和主要精力放在發展經濟和招商引資上面，而很少關注“沒有多少經濟效益”的社區管理和社區發展。從管理區域來看，改造和建設舊區花費成本太高，阻力和難度又大而經濟回報又很低，開發與創建新區則往往經濟收益高，也容易獲取更多“政績”，這樣就導致武漢W社區這類老城區游離于政府部門的視線之外。

在社區論壇這一空間形式中，三個行動主體都標示著各自的角色定位和行為模式。一方面，黨和政府通過社區黨支部這一最基層黨組織和社區居委會這一半行政半自治組織的中介作用表明著自己的“在場”，來自上級黨政部門的政治學習就是例證；另一方面，社區居民通過主動建構這一新型組織體系表達了自己的利益訴求和公共需求，并顯示了自身在政府治理體制中不可忽視的地位；而社區黨支部和社區居委會則由國家控制體系的“末梢”轉化為國家（政府）與社區之間的“聯結點”，在這一轉化過程中其角色設定、功能定位和行為模式也發生了一些變化。

四、結語

以上我們在W社區一次居民論壇活動這一具體場域中，以協商民主為基本理論資源，初步展示了這一案例背后的邏輯關系和諸多的隱秘之處，揭示了社區自治，社區參與以及城市治理轉型的某些側面?？梢哉f，社區自治不只是社區居委會這一種形式，而是有多種形式，這里所述的居民論壇也體現了社區自治的原則和精神，甚至從某種意義上說它是一種真正的社區自治的體現形式和組織載體。

通過實證材料的展示與理論觀點的呈現以及兩個層面的對照和勾連，我們可以得出以下認識：一是公共協商不可能是一蹴而就的，一般都要經過多次反復的對話、交流甚至爭論，直到達成共識為止，每個參與者都是在別人的觀點中逐步形成自己的觀點的；二是公共討論和公共協商不僅會對政府的公共管理和公共政策的制定構成外部壓力，實際上也對政府治理模式和理念的變革和調整具有推動力，政府越來越認識到傳統單向的、自上而下的管理模式以及控制、統治的理念、思維方式的缺陷，感受到原有治理模式的漏洞百出和無能為力，不得不尋求新的治理模式，我們以為這種模式就是更加注重自下而上的路徑的多元化的、合作的模式。

〔參考文獻〕

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【責任編輯：石本惠】