全面推進依法治國關鍵在黨

〔作者簡介〕

張書林，中共山東省委黨校黨建教研部副教授，博士，山東 濟南 250103。

〔摘要〕全面推進依法治國是中國共產黨十八屆四中全會的戰略決策。在當代中國，全面推進依法治國關鍵在黨。就其立論邏輯而言，全面推進依法治國關鍵在黨，是黨的領導與執政地位使然，黨領導確立依法治國方略使然，黨領導建立我國法律體系使然。就其頂層設計而言，全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則、根本保證，均揭示了全面推進依法治國關鍵在黨的精神實質。就其戰略重點而言，十八屆四中全會關于全面推進依法治黨、黨要堅持做到依法執政、全黨樹立法治思維、健全黨依法治國運行機制等的探索，構成全面推進依法治國關鍵在黨的戰略重點。

〔關鍵詞〕依法治國；十八屆四中全會；依憲治國；黨的領導；黨的建設

〔中圖分類號〕D251 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0050-07

2014年10月20日至23日中國共產黨黨的十八屆四中全會召開，會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。貫穿十八屆四中全會始終的一條“剛線”，就是“全面推進依法治國關鍵在黨”。正確認識和準確把握十八屆四中全會內含的“全面推進依法治國關鍵在黨”命題，就必須著力厘清其立論邏輯、頂層設計、戰略重點。

一、全面推進依法治國關鍵在黨：立論邏輯

為什么說十八屆四中全會后全面推進依法治國關鍵在黨呢？搞清這個問題，就必須從深層次上透視黨全面推進依法治國的立論邏輯，即從邏輯上弄懂黨全面推進依法治國何以成為可能、何以成為必然？

（一）黨的領導與執政地位使然。中國共產黨是我國的領導黨、執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心。在橫向體系上，中國特色社會主義事業是涵蓋中國特色社會主義的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設、國防建設等在內的整體性建設。在縱向體系上，基于中國特色社會主義建設法治化的邏輯必然性，貫穿于中國特色社會主義事業的各項基礎性建設之中的是中國特色社會主義的法治建設。作為領導黨和執政黨，我們黨既要對中國特色社會主義建設進行橫向領導，也要對其進行縱向領導。因此，法治建設必須納入黨的領導范疇、領導視野，黨領導中國特色社會主義法治建設應成為無可爭議的政治常態。從這個意義上講，十八屆四中全會致力于全面推進依法治國，就必須自覺堅持黨的領導；自覺堅持黨的領導，應是全面推進依法治國的邏輯起點與邏輯歸宿。

（二）黨領導確立依法治國方略使然。我們黨93年的歷史證明，無論是在嚴酷的戰爭年代，還是在和平發展的今天，黨始終是一個政治品質過硬、政治口碑優良的政治組織，始終是一個做事善始善終、善作善成的馬克思主義政黨。事實證明，黨領導下的革命、建設、改革、發展事業，從來都不是虎頭蛇尾、半途而廢，而是有始有終、一抓到底的。

改革開放是我們黨在1978年12月黨的十一屆三中全會上開啟的偉大戰略，必須將其進行到底，所以，在時隔35年之后，2013年十八屆三中全會我們有了全面深化改革的新啟航。實行社會主義市場經濟是我們黨在1992年黨的十四大上作出的偉大決定，1993年十四屆三中全會起正式開啟建立社會主義市場體制的新篇章，這一篇章不能只有上文沒有下文，所以，時隔10年后，2003年黨的十六屆三中全會提出了進一步完善社會主義市場經濟體制的新要求。

同理，依法治國是黨于1997年十五大上確立的戰略舉措。十五大報告第一次清晰界定了依法治國的基本內涵，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”由此可見，依法治國的實質就是“廣大人民群眾在黨的領導下，依靠憲法法律去治理國家”。因此，依法治國是黨和人民共同推進的工程。其中，黨處于依法治國的領導地位，對推進依法治國負有組織領導責任。開弓沒有回頭箭，再艱難也必須把依法治國進行到底。面對依法治國實踐過程中所集聚的種種弊端、困境、負能量，所凸顯的一個個難以突破之瓶頸，著力于徹底改造依法治國進展緩慢的局面，致力于為依法治國注入強大正能量、時代新能量，所以，時隔17年后，黨的十八屆四中全會確立了全面推進依法治國宏偉藍圖，從而有了我們今天全面推進依法治國的政治總動員。

（三）黨領導建立我國法律體系使然。依法治國要首先解決有法可依問題，有法可依的支撐是憲法法律，是系統完備的法律體系。如果沒有系統完備的法律體系，依法治國在“有法可依”的前提要件上就難以立足。從1954年領導制定第一部中華人民共和國憲法開始，經歷了幾十年的摸索，我們黨領導建立起我國的法律體系，即中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的重要構成部分，是在憲法統帥之下，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，涵蓋法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例等層次的法律規范構成的法律體系。1997年黨的十五大報告首次提出，要“加強立法工作，提高立法質量，到二○一○年形成有中國特色社會主義法律體系。”2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆人大四次會議作報告時宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。2011年10月27日國務院新聞辦發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，全面介紹了中國特色社會主義法律體系的形成、構成、特征、完善等內容。鑒于中國特色社會主義法律體系已經形成，十八大報告強調，今后我國法治建設的重要任務是，“完善中國特色社會主義法律體系”。〔1〕

那么，由誰去擔負完善中國特色社會主義法律體系的重任呢？本著“誰建立誰負責”的一般性原則，今后完善中國特色社會主義法律體系的主體責任者自然也是中國共產黨。換言之，今后全面推進依法治國持續穩定的法律供給，最終要靠我們黨，要靠黨的意志、政策、主張經過法定程序轉化為國家意志、上升為國家法律。從這個邏輯上講，依法治國能夠推進到的程度總體上依賴于黨的推進力度，這就從側面反證了依法治國關鍵在黨。

二、全面推進依法治國關鍵在黨：頂層設計

黨的十八屆四中全會在看似不經意的規劃定位中，將“全面推進依法治國關鍵在黨”這一根本性要求在依法治國的頂層設計層面予以權威性呈現，從而充分詮釋了依法治國關鍵在黨的政治邏輯。

（一）在全面推進依法治國的指導思想上，強調堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一

黨的十八屆四中全會強調指出，全面推進依法治國的指導思想是，必須“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，為實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障”。〔2〕其中，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，無疑是指導思想的核心，是全面推進依法治國的政治靈魂。

黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的正式規范性提法，最早出現于黨的十六大報告中。十六大報告指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”〔3〕十六大報告還第一次清晰界定了三者之間的內在統一關系狀態，指出：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。”〔4〕

1.黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是中國各項事業的領導核心；黨的領導地位之形成及穩固是歷史的選擇、人民的選擇、時代的選擇；堅持黨的領導，是四項基本原則之魂。失去了黨的領導，革命、建設、改革、發展都將一事無成、無從談起。一方面，從人民當家作主看，失去了黨的領導，就無法推翻三座大山，使得人民翻身得解放；就不能建立人民民主專政的新中國，真正實現人民當家作主；就不能取得改革開放的偉大勝利，讓人民群眾過上幸福的生活，真正享有到“主人”的待遇。另一方面，從依法治國看，失去了黨的領導，就不可能于1954年召開第一屆全國人民代表大會、制定第一部憲法，就不可能從此開始法治中國的探索；就不可能在建黨興黨、執政興國上“走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”；就不可能把依法治國上升為治國理政的基本方略。一句話，“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。”〔5〕

2.人民當家作主是黨的領導和依法治國的根本目的。我們黨始終忠實代表最廣大人民的根本利益，除了無產階級和廣大人民的利益，沒有任何自己的私利。黨所代表的人民利益包含了經濟利益、政治利益、文化利益、社會利益、生態利益、安全利益等具體形態。其中，黨代表人民的政治利益之根本面就是要千方百計地去領導和支持人民當家作主。此外，也要看到，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，其目的毫無疑問也是要追求和實現人民當家作主，最終為人民當家作主服務。

3.依法治國是黨的領導和人民當家作主的實現手段、基本工具。隨著黨長期執政對法理型權威的渴求，隨著改革開放、發展社會主義市場經濟對法制建設的深層需求，黨的領導、人民當家作主的法治化自然成為必然的要求。為此，黨的領導方式、執政方式必須克服簡單化、想當然、隨意性，朝著依法領導、依法執政的方位邁進；人民當家作主也必須講究規矩、規則、秩序、程序，不能搞政治運動、文革式“大民主”，必須在法制的框架內謀求實現路徑。而黨的領導、人民當家作主的法治化走向，在客觀上就要求必須強化依法治國，以依法治國作為黨的領導的實現手段、人民當家作主的操作平臺。

（二）在全面推進依法治國的總體目標上，強調在黨的領導下建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家

十八屆四中全會明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”〔6〕為使這一總目標便于理解和把握，十八屆四中全會從以下兩個方面作了闡釋。其一，對總目標的具體設計。十八屆四中全會對全面推進依法治國的總目標，進行了具體設計。即“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”在此，我們看到，對總目標的具體設計首先突出的就是“在中國共產黨領導下”。其二，實現總目標的基本要求。為實現全面推進依法治國的總目標，十八屆四中全會明確了若干方面的基本要求，包括“必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。”在此，我們看到，在十八屆四中全會在關于全面推進依法治國的基本要求中，第一位的就是“必須堅持中國共產黨的領導”。上述這兩個方面綜合起來就說明，在全面推進依法治國的總目標設計及其實現過程中，黨的領導是必須堅持的底線，是不能逾越的紅線。如果違背了黨的領導這一根本性原則要求，我們在推進依法治國的過程中無論取得多么大的成績，都是毫無用處的。正如習近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中指出的那樣，“各級各部門黨委（黨組）必須樹立正確政績觀，堅持從鞏固黨的執政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了、散了、垮了，其他政績又有什么意義呢？”〔7〕

（三）在全面推進依法治國的根本保證上，強調黨的領導是全面推進依法治國的應有之義

黨的十八屆四中全會深刻指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”〔8〕十八屆四中全會強調黨的領導是全面推進依法治國的題中應有之義，是推進依法治國的強大政治保證。

1.把黨的領導貫穿到憲法精神中。憲法是我國的根本大法，依法治國首要的是依憲治國，憲法是依法治國的基本依托。中國共產黨作為依法治國的領導核心，其領導地位最根本的是要在憲法中予以體現和確認。如果憲法對黨的領導地位不予以認可，黨的領導之法理依據就會出現權威性衰微。據此，把黨的領導地位貫穿和體現到憲法精神中，是黨依法治國的根本舉措。我國現行憲法，至少在以下方面確立和詮釋了黨的領導地位。其一，憲法指出，“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”其二，憲法指出，“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，……愛國統一戰線。”其三，憲法指出，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”

2.黨的領導是社會主義法治的根本屬性。十八屆四中全會指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”〔9〕只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。其一，社會主義法治區別于資本主義法治、封建主義法治的根本之點，就是社會主義法治強調馬克思主義政黨的領導，就是將法治建設置于執政黨的強力控制之下。其二，社會主義法治是服務于人民民主專政的法治，是對人民實行民主、對敵人實行專政的法治。如果執政黨對法治建設領導缺位、控制乏力，法治建設的軌道可能背離人民民主的主流價值。其三，社會主義法治建構的基本理路邏輯是，執政黨的意志通過國家法定程序、經過國家立法機關（人民代表大會）的認定，合理地轉化為國家意志、人民意志，執政黨對法治建設的領導力就是在這種意志轉換中得以呈現的。

三、全面推進依法治國關鍵在黨：戰略重點

十八屆四中全會強調指出：“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證”，“必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。”〔10〕鑒于此，應結合十八屆四中全會精神，從以下方面確立全面推進依法治國關鍵在黨的戰略重點。

（一）全面推進依法治黨

“打鐵先要自身硬”，依法治國首先要依法治黨。黨要在全面推進依法治國進程中發揮決定性作用，必須在全面推進依法治國的同時，全面推進依法治黨。

1.依法治黨的內涵。就其概念內涵而言，依法治黨就是指要依靠國家憲法法律、黨規黨法來治黨管黨的理念與模式。依法治黨中的“法”既包括國家的憲法法律，更是指以黨章為核心的黨規黨法體系。推進依法治黨就要致力于建立健全以黨章為核心的黨規黨法體系，使黨的建設的各個方面、領域和環節都能夠做到有法可依。為加快黨內“立法”過程，2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》對外公布。這兩個條例和規定可以看作是黨內的“立法”法。2013年11月27日《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》發布。這一綱要對5年內黨內法規制定工作進行統籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規重點制定項目，從而形成了初步系統化的黨內“立法”規劃。黨內“立法”法、“立法”規劃的出臺，就使得依法治黨的“有法可依”問題從宏觀上進行了破題。在此基礎上，黨的十八屆四中全會著力強調指出：要“加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。”〔11〕

2.依法治黨通向依法治國。眾所周知，中國共產黨是我國的領導黨、執政黨。基于“治國必先治黨、治黨務必從嚴”的立論邏輯，推進依法治國首先必須推進依法治黨。一般說來，依法治黨的基本點包括：黨員、干部自覺認同、尊重已經成文的黨規黨法，尤其是黨章；能夠自覺地遵守黨規黨法，嚴格按照黨規黨法辦事；首先在思想上然后延伸到行為上，有意識地、自覺地反對和抵制違背黨規黨法的行為，能夠勇敢地站出來同違反黨規黨法、黨的制度規定的行為作斗爭；等等。因此，依法治黨意味著必須要按照黨規黨法辦事，嚴格遵守黨章和其他黨內規章制度來推進黨的自身建設，來實現黨要管黨、從嚴治黨，進而達到在黨內養成法治思維、弘揚法治精神、提升法治自覺性之目的。但是，依法治黨不僅止于此，其潛在影響力還將延伸至依法治國。由于我們的許多黨員、干部在國家政權機關、社會領域擔任領導職務、主導國家治理和社會運作，他們在黨內接受了依法治黨的洗禮及涵養，進行了系統的黨規黨法約束、遵章守紀鍛煉之后，就會隨著其領導行為、執政行為、用權行為，很自然地將這種法治思維、精神、自覺性由黨內示范到黨外、推及到黨外、延伸到黨外，進而為依法治國破解思想困境、營造良好輿論、鍛造合格主體，客觀上完成對依法治國的前期訓練、初步試驗。

3.依法治黨重在行動。習近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中著重強調了從嚴治黨問題，尤其是突出強調了制度治黨、嚴明黨的紀律要求在從嚴治黨中的功效，在推進依法治黨的實際行動上邁出了重大一步。其一，黨內規章制度重在精和管用。推進依法治黨，要靠黨內規制制度、黨規黨法的支撐。但是，黨內規章制度、黨規黨法并不是越多越好、越龐雜越好。習近平強調，黨內“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。” 〔12〕其二，黨內規章制度重在配套。強化制度建黨、依法治黨，必須搞好黨內制度之間的配套銜接，做到彼此呼應、增強整體功能，規避制度之間相互沖突、前后矛盾的不兼容問題。其三，黨內規章制度重在執行。再好的制度，如果僅僅是貼在墻上、掛在嘴上，而不是落實到具體行動中，也都是擺設和形式。因此，依法治黨能不能落到實處，最重要的是要看黨內規章制度是否能夠得到不折不扣的執行。對此，習近平深刻指出，“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。” 〔13〕一方面，要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋；另一方面，查處違紀問題必須堅持有什么問題查清什么問題、發現什么問題查清什么問題，不能大事化小、小事化了、不了了之。

（二）黨要堅持做到依法執政

黨推進依法治國，在其操作形態上就體現為黨的依法執政。所謂依法執政，就是黨依照憲法法律規定和要求去開展執政活動、發揮執政黨作用，通過法定程序使黨的意志、政策主張變成國家意志、人民意志、國家法律，支持人大、政府、“兩院”獨立依法開展履行職能、開展活動；就是黨“堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化。”黨自身只有嚴格做到了依法執政，才能有資格擔任起依法治國的核心中樞，才能在推進依法治國的進程中更好地統領人民、人大、政府、“兩院”；才能有適度的壓力去提升自身的法治素養、法治思維、法治能力，堅定地樹立起執政黨的法治權威形象，更好地肩負起領導主導依法治國進程的責任。從這個意義上講，可以說，黨的依法執政是依法治國的中流砥柱。作為依法治國核心中樞的中國共產黨，如果不主動參與到依法治國進程中去、如果不能自覺做到依法執政，那么，失去了這一“大股東”的支持，就很難保證依法治國的場面還能撐起來。

黨自覺堅持做到依法執政，有三個基本支撐點。一是在執政過程中，黨要通過立法建議、政策建議、人事建議，把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，其實質上是黨領導立法過程。二是在執政過程中，黨必須堅持在憲法法律范圍內活動，不能在憲法法律之上之外開展執政活動。《中華人民共和國憲法》指出：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”其中的“各政黨”，自然也包括作為領導黨、執政黨的中國共產黨自身。可見，黨必須在憲法和法律范圍內活動，這是《中華人民共和國憲法》作出的規定。十八屆四中全會尤其指出，“各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。” 〔14〕三是科學處理好依法執政與司法機關獨立辦案的關系。支持司法機關獨立辦案，維護公正司法，是黨依法執政的應有之義。必須將黨依法執政與支持司法機關獨立辦案統一起來。為此，十八屆四中全會提出了一系列重大創新性思路，以杜絕法外開恩的關系案、人情案、金錢案。特別是，要“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制”，要“優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。” 〔15〕

（三）全黨樹立法治思維

全面推進依法治國，最基礎性的是要解決思想認知問題、行為模式問題，說到底就是要樹立法治思維、根治人治慣性。

樹立和強化法治思維，是黨的十七大以來我們黨推進依法治國的重要突破口。十七大報告特別強調，要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益。”〔16〕黨的十八大報告進一步指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”〔17〕黨的十八屆四中全會則開創性地指出，“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”〔18〕

根據十七大以來黨內樹立和強化法治思維的實際行動，大力弘揚法治精神、樹立法治理念、提升法治思維、正確運用法治方式，必須切實把握以下基本點。一是就公民個人而言，要成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。二是就全社會而言，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”〔19〕，著力營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍。三是就領導干部而言，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”〔20〕，尤其是要“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。”〔21〕四是就整個國家層面而言，必須按照黨的十八屆四中全會“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的目標要求，深入“推進法治中國建設”。 〔22〕

（四）健全黨依法治國運行機制

把黨領導下的依法治國落到實處，應致力于健全有效的運行機制。根據黨的十八屆四中全會精神，健全依法治國的運行機制，主要策略路向應涵蓋以下方面。

1.健全黨領導依法治國的制度和工作機制。重點是，“完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調，完善黨委依法決策機制。” 〔23〕具體說來要把握以下基本點。其一，要明晰依法治國的領導者、組織者、主體推動者是中國共產黨，當代中國法治建設推進到什么程度、達到什么水平，總開門、總閘門是中國共產黨。其二，黨推進依法治國不是隨意性的過程，不能因為領導人的改變而改變、因為領導人看法和注意力的改變而改變，必須制度化、規范化、法治化，必須在嚴格的制度規約和法治化軌道上運行，即執政黨推進依法治國本身也要“法治化”。其三，依法治國是黨集中統一領導下的全黨全國步調一致過程，各級各部門應嚴格按照中央部署要求來推行，做好“規定動作”、杜絕“自選動作”。自覺做到：“該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。”〔24〕

2.黨要切實維護憲法權威。十八屆四中全會強調的全面推進依法治國重大任務，第一位的是要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。”〔25〕那么，憲法究竟是一種什么性質的法律規范呢？憲法是我國的根本大法，是母法，是一切法律法規的源泉和基礎，在我國法律體系中居于首要核心地位。憲法具有最高的法律效力，制定和修改必須經過嚴格權威的程序，一切法律、法規、規章、制度一旦與憲法相抵觸就會自動失效，因此維護法律的權威首先是維護憲法的權威。憲法是一切國家機關、社會團體和組織、全體公民的最高行為準則，任何機關、組織、個人都不能隨意去破壞和踐踏，否則就是違反憲法，應該受到違憲審查和懲治。憲法序言明確規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”正因為憲法的至高無上地位，我們堅持依法治國必須首先做到依憲治國，必須強化憲法權威、樹立憲政意識、嚴格遵照憲法條文規定辦事，切實保證憲法的貫徹實施。這是依法治國的基本內核和根本所在。一旦把憲法的維護及實施拋在一邊，所謂的依法治國也就失去靈魂、徒有虛名。

此外，根據十八屆四中全會精神，健全黨依法治國的運行機制還要突出抓好兩個關鍵點。一是“各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為”。〔26〕二是要“推進基層治理法治化，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。〔27〕

〔參考文獻〕

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〔2〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔14〕〔15〕〔18〕〔21〕〔22〕〔23〕〔25〕〔26〕〔27〕中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報〔N〕.人民日報，2014-10-24.

〔7〕〔12〕〔13〕習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話〔N〕.人民日報，2014-10-09.

〔24〕習近平在山東考察時強調 認真貫徹黨的十八屆三中全會精神 匯聚起全面深化改革的強大正能量〔N〕.人民日報，2013-11-29.

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