自然保護區(qū)的立法宗旨與立法原則

包玉秋

[摘 要]進入21世紀以來，遼寧自然保護區(qū)的數量是過去20年的近4倍，國家級自然保護區(qū)的數量亦同步增加，在國家三個類別九種類型的自然保護區(qū)中，遼寧省具備三個類別的七種類型。遼寧自然保護區(qū)需要立法的保駕護航，需要適時制定《遼寧省自然保護區(qū)條例》這一專門的地方立法，其立法宗旨為，加強自然保護區(qū)的建設和管理，保護自然環(huán)境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態(tài)安全。在立法中，遵循保護與利用相結合原則、公眾參與原則和生態(tài)補償原則。

[關鍵詞]自然保護區(qū)；立法宗旨；立法原則

[中圖分類號]D09 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0030-04

自然保護區(qū)是生態(tài)文明建設的重要載體。黨的十八屆三中全會提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。李克強總理在會見出席中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2013年年會的外方代表時說，當前中國到了必須通過轉型升級才能實現經濟持續(xù)健康發(fā)展的關鍵階段。人民對環(huán)境質量的要求越來越高，環(huán)保已經凸顯為重要的民生問題。中國政府高度重視協調好、平衡好發(fā)展與環(huán)境的關系，在促進經濟不斷發(fā)展中更好地保護環(huán)境。

一、遼寧自然保護區(qū)的現狀分析

自然保護區(qū)是“對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃定一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域”。[1]1872年，世界上第一個自然保護區(qū)誕生；1956年，我國建立了第一個自然保護區(qū)。截至2013年底，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2697個，總面積約14631萬公頃，陸域面積14175萬公頃，占全國陸地面積的14.77%。國家級自然保護區(qū)407個，面積約9404萬公頃。[2]自然保護區(qū)的數量逐年增多，布局合理，類型齊全，初步形成了自然保護區(qū)網絡。

（一）遼寧自然保護區(qū)的數量和級別

根據遼寧省環(huán)境保護廳公布的數據，截至2013年底，遼寧自然保護區(qū)102個，其中，國家級自然保護區(qū)16個，省級自然保護區(qū)31個，市級自然保護區(qū)34個，縣級自然保護區(qū)23個。從遼寧自然保護區(qū)的數量上看，呈現出緩慢上升的趨勢。

從獲批的年代看：在遼寧102個自然保護區(qū)中，20世紀80年代，獲批12個，其中，國家級4個，省級1個，市級5個，縣級2個；20世紀90年代，獲批12個，其中，國家級5個，省級2個，市級2個，縣級3個；21世紀以來，獲批78個，總數是過去20年的近4倍，其中，國家級7個，省級26個，市級27個，縣級18個。[3]

（二）遼寧省的國家級自然保護區(qū)的部門歸屬和類型

遼寧省的國家級自然保護區(qū)分別歸屬于以下行政部門：林業(yè)行政部門11個，環(huán)保行政部門3個，國土行政部門1個，海洋行政部門1個。

依據《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》，我國有三個類別的九種類型的自然保護區(qū)，[4]遼寧省的國家級自然保護區(qū)類型涵蓋了三個類別的七種類型自然保護區(qū)，缺少草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型和野生植物類型兩個類型，其中，森林生態(tài)系統(tǒng)類型最多。

二、遼寧自然保護區(qū)的立法宗旨

自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，需要法律的保障。《憲法》第26條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；第22條規(guī)定，國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。上述規(guī)定為自然保護區(qū)立法和法律實踐提供了憲法依據。

在國家立法層面，我國關于自然保護區(qū)建設和管理的法律在逐步發(fā)展與完善，從1963年國務院的《森林保護條例》，到1994年國務院的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），既有保護珍稀林木和禁獵區(qū)的，也有自然保護區(qū)自身的建設和管理的。2004年，全國人大常委會將《中華人民共和國自然保護區(qū)法》納入立法計劃，2005年和2006年，先后出臺《自然保護區(qū)法》（草案建議稿）、《自然保護地法》？穴草案征求意見稿？雪，《自然保護區(qū)域法》？穴征求意見稿草案？雪，并向社會各界廣泛征求意見。

在地方立法層面，關于自然保護區(qū)的地方立法初見成效。很多省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市以上的權力機關，根據《條例》，制定了自然保護區(qū)的地方性專門法規(guī)。30年多來，遼寧省人大出臺了關于環(huán)境保護的地方性法規(guī)，如《遼寧環(huán)境保護條例》（1993年，2004年和2006年兩次修改），也出臺了關于自然保護區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，如《蛇島老鐵山國家級自然保護區(qū)管理辦法》（1983年）、《遼河保護區(qū)管理辦法》（2010年）和《大凌河保護區(qū)管理辦法》（2011年）等。

但是，關于自然保護區(qū)專門的地方性法規(guī)，遼寧省還是立法空白，建議適時出臺《遼寧省自然保護區(qū)條例》，對遼寧省的生態(tài)環(huán)境和自然資源保護進行綜合立法，明確遼寧省自然保護區(qū)的目標、范圍、原則及管理建設等，并以此作為遼寧省自然保護區(qū)領域的基礎性的、專門的地方性法規(guī)，指導本省自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類和自然遺跡類三種不同類別的自然保護區(qū)地方立法的制定、修改和廢止，解決遼寧社會經濟發(fā)展對自然保護區(qū)建設提出的新問題和新要求。在《遼寧省自然保護區(qū)條例》的指導下，基于不同類型自然保護區(qū)的特殊性，遵循生態(tài)規(guī)律和生態(tài)整體性，進而開展相關的配套立法，分類型制定本省自然保護區(qū)的配套辦法，詳盡而具體地對遼寧自然保護區(qū)的規(guī)劃、管理、土地權屬、生態(tài)補償、旅游、資金、公眾參與、資源利用與經營等進行規(guī)定。

遼寧自然保護區(qū)因地制宜的專門立法，可以有效地解決轄區(qū)內的自然保護區(qū)存在的具體問題，強化本地自然保護區(qū)的管理，規(guī)范自然保護區(qū)資源的利用與開發(fā)，避免對自然保護區(qū)的侵占，解決所在地居民與自然保護區(qū)利用之間的沖突，形成結構合理、類型齊全、設施先進、管理高效、功能完善的自然保護區(qū)體系，實現生態(tài)文明。生態(tài)文明是在物質文明、精神文明、政治文明之后，提出的第四個文明。生態(tài)文明是創(chuàng)造新的生態(tài)文化與環(huán)境協同共進、和諧發(fā)展的社會文明形態(tài)，是人類摒棄了農業(yè)文明階段不合理的土地利用方式，摒棄了工業(yè)文明階段以犧牲環(huán)境為代價的生產方式、生活方式和思維方式。生態(tài)文明是和諧的文明，在生態(tài)文明社會，人人享有生態(tài)民主、生態(tài)福利、生態(tài)公正、生態(tài)正義和生態(tài)義務，社會能提供可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全保障，使人在追求物質生活的同時，追求精神生活；在追求物質和精神生活的同時，生態(tài)文明能夠實現。

《遼寧省自然保護區(qū)條例》的立法宗旨，可以表述為：為了加強自然保護區(qū)的建設和管理，保護自然環(huán)境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態(tài)安全，制定本條例。作為地方性法規(guī)的立法宗旨，一是體現了立法目標的多元化，指向環(huán)境保護的多元目標和最終價值追求，包括保護自然環(huán)境和自然資源，保護生物的物種多樣性，實現國家的生態(tài)安全；二是突出“建設”、“管理”和“保護”等關鍵詞。

明確自然保護區(qū)的地方立法宗旨，可以解決我國現行自然保護區(qū)法律體系內部的沖突和抵觸，形成多層次的法律體系，提高地方立法的科學性，提高地方立法的質量。現有的自然保護區(qū)地方立法，要么過度依賴《條例》，無創(chuàng)新性可言；要么忽視《條例》的統(tǒng)領性，一些地方立法未提及《條例》，或者存在與《條例》不一致的規(guī)定。[5]制定《遼寧省自然保護區(qū)條例》應當借鑒省內外經驗，避免出現這些問題。

三、遼寧自然保護區(qū)的立法原則

立法原則是立法主體進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現。自然保護區(qū)的專門的地方立法，首先要遵循立法的基本原則，我國立法法對立法的基本原則作了明確規(guī)定，主要內容包括：一是憲法原則，即立法應當遵循憲法的基本原則，也是立法最重要的原則，憲法規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都要依據憲法，不能與憲法相抵觸。二是民主原則，立法應當體現人民的意志，代表和反映全體人民的根本利益，保障人民通過多種途徑參與立法活動。三是科學原則，立法要從實際出發(fā)，符合國情，合乎自然生態(tài)規(guī)律、社會經濟規(guī)律和環(huán)境規(guī)律，科學合理地規(guī)范社會關系。立法要科學合理地規(guī)范公民的權利與義務，國家機關的權力與責任，堅持公民權利與義務，國家機關權力與責任相統(tǒng)一的原則。

根據憲法和立法法的規(guī)定，地方立法需要依據憲法、法律和行政法規(guī)，不得與上位法相抵觸。因此，在立法原則上，首先要遵循立法的合憲性原則和合法性原則，同時，還要遵循立法的民主性和科學性原則，以維護國家法律的統(tǒng)一和權威。在此基礎上，地方性法規(guī)需要有其自身的獨特原則，制定《遼寧省自然保護區(qū)條例》，應當包括以下原則：

1.保護與利用相結合原則。自然保護區(qū)的“保護”具有廣狹兩義。廣義的“保護”，包括保護、保存、持續(xù)利用、恢復和自然環(huán)境的改善等對自然資源的利用，以實現其經濟和文化價值；狹義的“保護”，僅指嚴格保護，對自然保護區(qū)內的資源進行限制或禁止利用和開發(fā)。我們認為，在市場經濟的背景下，應當從廣義上理解“保護”，既要進行合理的保護，也要進行合理的利用和開發(fā)。“保護”自然保護區(qū)的法理依據在于，生態(tài)倫理學主張的不同物種平等原則，即人與動物、非人類生命體物種之間是平等的，沒有高低貴賤之分，大自然中的一切物種都處于自由生存和自由競爭的狀態(tài)，都有其生存發(fā)展的權利。“如果我們自己只關心人與人之間的關系，那么我們就不會真正變得文明起來。真正重要的是人與所有生命的關系。”[6]按照保護的嚴格程度不同，將自然保護區(qū)分為三種類型：嚴格保護型；保護為主、適度開發(fā)型；擇項保護型。[7]其中，適度開發(fā)型的自然保護區(qū)，在開發(fā)過程中，需要面向社會公開招標，中標者經自然保護區(qū)管理部門頒發(fā)許可證，繳納許可費用后，從事自然保護區(qū)的經營，許可費用反哺于自然保護區(qū)的管理與建設。

自然保護區(qū)的“保護”與“利用”相結合。地方立法遵循的保護與利用相結合原則，既有利于解決人力、物力和資金等保障問題，又有利于地方立法的實施，實現自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，更符合國際社會的慣例。生態(tài)系統(tǒng)與自然資源是大自然賜予人類的寶貴財富，需要全人類的共同保護。從20世紀90年代開始，生態(tài)問題成為全世界關注的焦點，維持當代人與未來世代人類環(huán)境平衡，尋求代際環(huán)境正義，已經成為國際社會的共識，建立自然保護區(qū)是保護自然資源和自然環(huán)境的行之有效的做法。關于自然環(huán)境保護的國際公約紛紛出臺，我國簽署了多個自然生態(tài)及資源保護的國際公約，簽訂了相關的雙邊多邊協定，如《生物多樣性公約》和《濕地公約》等，旨在促進人類與環(huán)境之間的充分和諧，努力提倡防止或者減少對環(huán)境與自然生物的傷害，增進人類的健康與福利，充分了解生態(tài)系統(tǒng)以及自然資源對國家的重要性，創(chuàng)造和保持人類與自然得以共處與和諧生存的各種條件，滿足當代國民及其子孫對于社會、經濟以及其他方面的要求。[8]

2.公眾參與原則。公眾參與原則標志著自然保護區(qū)管理模式的轉變。《條例》第7條第2款規(guī)定，一切單位和個人都有保護自然保護區(qū)內自然環(huán)境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告。《條例》第9條規(guī)定，對建設、管理自然保護區(qū)以及在有關的科學研究中做出顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

公眾參與原則是立法民主原則在環(huán)境立法中的體現，應當作為自然保護區(qū)地方立法的基本原則。憲法規(guī)定，國家一切權力屬于人民，人民有權通過各種途徑和形式參與對經濟、社會和環(huán)境事務的管理。通過公眾參與自然保護區(qū)的保護，明晰自然保護區(qū)建設管理中公眾權利，包括知情權、參與權、監(jiān)督權和救濟權等，實現公民環(huán)境權。公眾參與的主體應做廣義解釋，包括環(huán)境社會團體和公眾。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”，突破了對民事訴訟原告資格的限制，擴大了原告范圍，尤其是賦予公眾以環(huán)境公益訴訟權。

公眾參與的方式包括：成立環(huán)境保護組織、集會、自然保護區(qū)信息和資料的知情權、參加自然保護區(qū)保護與利用的聽證會、提出評論意見特別是反對意見等。自然保護區(qū)涉及到多方利益主體，地方立法需要遵循公眾參與原則，并且將這一原則具體化在制度設計之中，明確公眾參與的主體、時間、程序和方式，更重要的，還要明確公眾參與意見的法律效力，以保障公眾參與的可操作性和實效性。

3.生態(tài)補償原則。生態(tài)補償原則的法理依據在于環(huán)境公平理論，環(huán)境公平理論主張：在合乎自然生態(tài)規(guī)律、社會經濟規(guī)律和環(huán)境規(guī)律的基礎上，將環(huán)境權利與環(huán)境義務、環(huán)境權力與環(huán)境責任進行合理配置；將環(huán)境權益在代內和代際之間進行合理配置，既依法保護當代人的環(huán)境權益，又考慮到后代人的環(huán)境權益。1987年，聯合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中提出：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展。”當代人和后代人有權享受同樣的環(huán)境權益，當代人有權使用環(huán)境并從中獲得利益，但也有責任為后代人保護環(huán)境，讓后代人能夠享受自然資源。羅爾斯在闡述代際公平時，提出“合理儲備原則”，即保證“為子女輩儲備的東西同自己有權從父輩處索取的東西在數量上保持平衡”。因而，自然保護區(qū)的地方立法，在合理配置權利（權力）與義務（責任）的同時，還要關注當代人和子孫后代之間的生存與發(fā)展問題。

遼寧自然保護區(qū)面積廣大、數量較多，分布在不同的地方，環(huán)境效益與生態(tài)價值應當為當代人分享。為了保護自然保護區(qū)，各地對各種類型的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源以及景觀等，采取“搶救式保護”措施，《條例》第25條和第26條規(guī)定了單位及個人對保護區(qū)內環(huán)境與資源的保護義務和禁止從事的事項，包括禁止在自然保護區(qū)內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)，禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產經營活動。但是，沒有規(guī)定相應的權利，未能充分兼顧當地居民的生存、發(fā)展及保護生態(tài)環(huán)境的能動性。有的自然保護區(qū)改變了周邊社區(qū)和居民的生產生活方式，改變了當地政府的經濟發(fā)展方式，有的產生了利益損害，尤其是作為自然保護區(qū)的主要分布地的貧困偏遠地區(qū)，（我國自然保護區(qū)的面積約有80%左右在西部地區(qū)，并且有224個保護區(qū)位于國家標準的貧困縣。）造成周邊社區(qū)和居民與自然保護區(qū)管理機構之間的矛盾，這一矛盾使各種資源不合理利用甚至破壞的現象加劇，造成損失。

《條例》第5條規(guī)定：建設和管理自然保護區(qū)，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系。生態(tài)補償原則，遵循可持續(xù)發(fā)展的指導思想，重視經濟、自然和社會全面協調發(fā)展，重視不同利益主體的不同需求，是正確處理當地經濟建設和居民生產、生活的關系的必要條件。

自然保護區(qū)地方立法的生態(tài)補償原則，需要具體的制度設計加以體現，為此，需要建立生態(tài)補償的利益平衡機制。具體內容包括：對欠發(fā)達地區(qū)自然保護區(qū)的投資和扶持；明確必須搬遷人口的補償資金來源；占用自然保護區(qū)土地的補償；因建立自然保護區(qū)或因保護對象等的侵害而使其利益遭受損失的自然保護區(qū)居民和周邊原住民，由政府補償。政府制定補償標準，補償的形式不限于經濟補償，也可以安排就業(yè)、發(fā)放生活補助金等，以凝聚更多力量加強自然保護區(qū)的管理和建設。

參考文獻：

[1]中華人民共和國自然保護區(qū)條例第二條.

[2]中華人民共和國環(huán)境保護部.2013年中國環(huán)境狀況公報.

[3]遼寧省自然保護區(qū)名錄[DB/OL]http//www.lnepb.gov.cn/hjgl/zrst/zrbhq/201304/t20130428_48485.html.2014-7-17.

[4]自然生態(tài)系統(tǒng)類型（森林生態(tài)系統(tǒng)類型、草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類型、荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型、內陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)類型）、野生生物類型（野生動物類型和野生植物類型）、自然遺跡類型（地質遺跡類型、古生物遺跡類型）.

[5]詹長英.論自然保護區(qū)的立法重構[J].林業(yè)勘察設計，2007，（2）：38.

[6]納什.大自然的權利[M].青島出版社，1999.99.

[7]周珂，侯佳儒.中國自然保護區(qū)分類體系的立法完善[J].首都師范大學學報（社會科學版），2007，（2）.

[8]蔡守秋.環(huán)境公平與環(huán)境民主——三論環(huán)境資源法學的基本理念[J].河海大學學報，2005，（3）.

責任編輯 宋桂祝