社會管理戰略的范式轉變

孟迎輝++++崔萌萌

[摘 要]目前我國社會管理方式呈現出明顯的運動式治理的特征，這一方式的存在具有一定的必然性，但是自身存在著許多弊端。隨著社會的發展，政府治理的社會基礎正在發生根本性變化，治理方式必然要從運動式管理走向常態化治理。為此，必須建立多元互動模式，形成常態化治理的多元治理體系；健全相關法律制度，加強常態化治理的體制機制建設；強化執法監督，完善常態化治理的追責機制；加強宣傳和教育，提升整個社會的常態化治理的主動意識。

[關鍵詞]社會治理方式；運動式；常態化

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0073-04

社會治理方式作為社會管理體制的一個重要內容，對提高社會治理水平具有重要作用。隨著我國社會的深度轉型，治理方式的社會基礎正在發生根本性變化，客觀上要求社會治理方式要從運動式管理轉向常態化治理。正是在這樣的社會大背景下，黨的十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”全面深化改革的總目標，在此基礎上，提出了創新社會管理體制，提高社會治理水平的新要求，并對改進社會治理方式做了重要的部署和安排。因此，探討由運動式治理向常態化治理具有重要的現實意義和理論價值。

一、我國社會管理方式的發展歷程

新中國成立后，我國社會管理方式主要經歷了三個階段。

（一）新中國成立至改革開放初期——運動式治理模式的形成和發展

新中國成立之初，我國經濟社會百廢待興，需要整合全社會的力量和資源進行經濟建設，為此，我們黨沿用了革命時期所采用的社會動員模式，實行了國家凌駕于社會之上，社會完全被國家所整合的高度集中的體制。在這種體制下，國家在社會管理方面推行了“單位制”與“人民公社制”相結合的社會管理模式：一方面，通過“單位”對所有城市人員進行管理，單位將國家所掌握的資源分配給自己的成員，通過這種方式將社會成員與國家緊緊聯系在一起；另一方面，通過“人民公社”這一組織來管理所有的農村人員。生產隊成為最基層的社會管理單位，通過戶籍管理等制度，將農民限制在農村社會，農村人口不能向城市自由流動[1]。通過這兩種制度的相互補充與配合，中央政府將所有社會成員都納入到了社會管理的范圍之內，這一社會機制也成為國家進行政治動員的最有力工具。總的來說，在新中國初期到改革開放前的這段時期，我國的社會管理主要采取了運動式治理的方式。

（二）改革開放至本世紀初——運動式治理方式相對弱化

自1978年黨的十一屆三中全會開始，我國進入了改革開放的新時期，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國社會發生了翻天覆地的變化，原有的社會管理模式面臨著嚴重挑戰。一方面，市場經濟的進一步發展帶來了社會結構的變革，社會管理主體逐漸朝著多元化發展，社會民眾開始由“單位人”向“社會人”轉變，很多行業協會、中介機構等社會組織，在很大程度上分擔了政府的社會管理職能，政府進行運動式管理的社會基礎在某種程度上有所削弱。另一方面，經濟結構多元化所導致的社會利益的多元化、城鄉和區域間人口的高速流動引發的眾多社會問題等等加大了政府整合社會利益的難度，在一定程度上削弱了政府的社會動員力，動搖了運動式治理的根基。因此，隨著國內經濟社會環境的變化，我國的社會管理方式發生了重大轉變，政治性的運動式管理逐漸減少。

當然，這一時期運動式治理方式的減弱只是相對于計劃經濟時期的治理方式相比而言的，并不意味著這一治理模式在這一社會發展階段的社會治理中不占主要地位，而在實際上，這一時期運動式治理還占相當大的比重。這是因為，隨著改革開放的進一步深入，我國雖然在經濟社會領域取得了舉世矚目的成就，但同時社會領域方面的矛盾和問題也日益凸顯。而我國新的社會治理模式仍處在探索階段，還不成熟，再加上社會管理工作方面存在的慣性思維，使得運動式治理仍然在社會生活中起著主要作用，尤其是在突發社會問題發生的特殊時期，運動式治理方式的效果尤其明顯。

（三）2002年至今——治理方式的新探索

這段時期，運動式治理仍然是一個非常重要的公共政策工具。比如一旦全國上下在某一時期比較關注某一問題，有關部門就會圍繞該問題開展一系列“集中整治”、“專項治理”或“嚴打”等活動。運動式治理往往持續時間短，打擊力度大，治理效果明顯，但另一方面來看，這種治理方式難以在我國社會形成一種常態化的穩定的治理體制，疾風驟雨式的運動過后，社會治理中的深層次問題就會再次凸顯出來。

在意識到我國現行的運動式治理模式存在的問題之后，有關部門逐漸通過多種途徑探索如何完善我國社會的常態化治理模式。2002年黨的十六大報告做出了我國政府基本職能的界定——“經濟調節，市場監管，社會管理，公共服務”，首次將社會管理定位為我國政府的四大基本職能之一，將社會管理作為社會發展的一個獨立內容。以后我們黨對社會建設的內涵和要求的認識越來越科學，經歷從加強社會管理到提高社會治理水平、從創新社會管理體制到創新社會治理體制的逐步深化過程。[2]首次提出社會治理思想的是黨的十八大，十八大提出了城鄉社區治理和加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，進一步提升了社會管理在國家治理中的地位，注重發展基層自治組織等各類社會組織的社會管理職能，希望借此形成和完善我國社會的常態化治理主體，形成多元主體相互協作的社會治理體系。黨的十八屆三中全會則明確提出了創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求，并做出了重要部署：堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參加；推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；健全食品藥品安全監管機制，完善安全生產管理制度，健全防災減災救災體制；堅持積極利用、科學發展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網絡力度等。[3]這就要求我們必須要高度重視社會管理，努力提升自身的社會管理水平，防范和治理社會問題，將其納入到整個社會全面發展的軌道上來。

二、運動式治理：我國社會的主要管理方式

我國社會管理體制的發展歷程表明了目前我國社會管理呈現出明顯的運動式治理的特征，即在社會管理過程中由各級政府、政府部門或領導干部發動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動[4]的治理模式。

1.治理主體主要是各級黨政機關。隨著社會管理體制改革的不斷深入，社會治理的主體突破了改革前單一的黨政機關的局面，一些社會組織逐步發展和壯大，在社會治理中發揮著越來越重要的作用，成為社會治理中的一支重要的力量。但是總體來看，目前社會管理的主要力量仍然是各級黨政機關，他們通常運用強制手段排除各種障礙，以保障其治理目標的實現。

2.治理行為往往針對特定的事件。雖然每一時期我國社會管理所處理的具體問題不盡相同，但通常都是針對某一特定時間和特定地點發生的特定事件進行治理，治理的客體具有明顯的特定性。這種針對性和目的性使得針對這些問題制定的治理策略包括特定的治理內容和方式，并不適用于其他的治理對象。

3.治理方式主要采用政治動員。由于治理主要是針對特定事件，因此在正式的行政體制中沒有專門對應的治理機構，而是根據治理問題的需要臨時成立一些諸如工作組、領導小組等跨專業跨部門的組織進行領導。在治理的過程中，主管部門會在短時間內集中人力、物力和財力，進行政治動員，借助群眾的力量，采取疾風驟雨般的治理方式。

運動式治理的特征決定了這種治理方式有著自身獨特的優勢，其可以在短時間內對民眾進行政治動員，調動各部門的資源和力量形成合力，迅速且準確的完成治理目標，尤其是在突發性事件和一些久拖不決的社會問題的治理上具有極強的整治優勢。當前，我國正處在社會轉型期，環境污染、食品安全、群體性事件等各種社會問題頻發，在一定程度上挑戰著我們黨和國家的治理能力。為了維護正常社會秩序，重塑民眾對于政府的認同度，黨和政府采取在特定時期內集中有限的資源進行集中整治的運動式治理的方式就成為一種必然。此外，運動治理方式成為社會主要的治理方式還有著深刻的社會歷史原因。就國家治理者來講，新中國成立后，在一個新興的社會主義大國采用何種方式進行社會治理，沒有現成的經驗可資借鑒。在同資本主義國家政治對峙的國際環境中，西方一些先進的社會管理理念和治理方式也被貼上了資本主義的標簽。因此，新中國成立之后，我國只能沿用革命戰爭時期采取的群眾運動等方式來進行公共治理，并且通過“三反”“五反”“土改”等運動逐漸將這種運動式的治理模式沿用下來，傳統的慣性一直影響到改革開放后。另一方面，就普通的百姓而言，中國幾千年的封建歷史使民眾養成了嚴重的盲從心理。建立新中國后幾十年的高度集中的政治體制從某種意義上來說使得這一文化心理加以固化。改革開放后，雖然隨著民主政治的建設和發展，民眾自主參與意識有所提高，但是社會發育嚴重不足，社會自主能力仍然較弱，這種特殊的文化背景，無疑為民眾進行政治宣傳和動員的運動式治理方式的存在提供了極大的發展空間。

運動式治理雖然在我國目前成為主要的社會治理方式具有一定的必然性，但是這種治理方式只能是在治理資源稀缺情況下的一種權宜之計[5]，自身存在著許多弊端：

第一，運動式治理違背了法治精神。運動式治理是黨和政府在特定時期內集中有限的資源進行的集中整治，這種治理方式依靠的是針對某一事件制定的臨時政策，而不是法律，具有鮮明的人治特點。雖然這種方式收效快，但是在實際上違背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，與我們長期堅持的依法治國的原則相違背，長此以往，將會阻礙我國法治進程的進一步發展和完善。

第二，運動式治理治標不治本。運動式治理通常的流程是：事件出現——上級重視——成立專項治理領導小組——召開動員大會——制定實施方案——實施治理——檢查反饋——總結評估。[7]一旦某一問題用運動式的手段迅速地解決了，那么運動式治理也就結束了，社會又恢復到了原來的狀態，老問題仍會死灰復燃，甚至更加嚴重。這種不能建立解決問題長效機制的臨時性的治理方式必然使社會陷入越治理越嚴重的惡性循環。

第三，運動式治理成本過高，影響日常的社會秩序。作為一種管理手段，管理成本是必須考慮的問題之一。運動式治理具有治理迅速的優勢，但是這種優勢是以付出高額的成本為代價的。這是因為運動式治理往往是針對某一特定社會問題進行的集中整治，治理運動一旦開始，相關部門的工作都必須圍繞著這一運動展開，并且要集中主要的人力物力財力資源，從而影響日常管理工作的連貫性和延續性，大大增加治理的機會成本，破壞正常的社會秩序。正如美國經濟學家西蒙·庫茲涅茨在《現代經濟增長》一書中說：“在許多國家對市場進行大規模的暴風驟雨式的運動式管理是普遍常見的。但這種方式容易造成寬嚴失當的越權管理，而且形成一種奇怪的現象：問題發生之前，是‘政府最小化狀態，政府對市場上發生的破壞游戲規則行為聽之任之，無所作為；問題發生之后，是‘政府最大化狀態，政府幾乎耗費所有的資源去應對某一問題，整個市場規則為此停擺，政府與市場都付出了太多的代價。”[8]

第四，運動式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社會問題是運動式治理的首要價值目標，因此，在治理的過程中，公正公平等價值目標則往往被忽視。而在實際上，由于時間短、任務重，治理主體面臨著各種壓力，難以兼顧治理的效率與公平，從而導致治理的過程中濫用職權，損害相關利益人的合法權益的事時有發生。政府管理不同于其他管理的重要特點就在于其價值取向的公平和正義，這一價值取向發生偏差，必然使政府管理績效大打折扣。

三、常態化治理：社會管理的重要選擇

運動式治理存在的種種弊端決定了這種治理方式必然要走向常態化治理。所謂常態化治理，是指在常態條件下，政府通過建構明確的制度和程序，安排專門部門和人員，合理利用資源，加強技能培訓，發揮社會力量的協同作用，在日常生活中實現對各種沖突的常態化、經常化和規范化管理[9]。常態化治理不同于運動式治理：其一，治理主體的社會大眾性。與運動式管理僅僅將黨和政府作為治理主體不同，常態化治理鼓勵社會成員廣泛進行參與，將普通民眾和基層社會組織納入到治理體制中來。其二，治理手段法制化。與運動式治理的人治不同，常態化治理主體制定統一的制度和行為規范，以此來約束相關客體的行為，并通過這些規范化常態化的規則進行管理，將社會問題解決在萌芽狀態而不是簡單的進行事后補救。其三，治理效果的可持續性。常態化治理是一種長期的治理，其目的并不像運動式治理那樣是將已經發生了的社會危機的損失降到最低，而是從源頭上進行根治，從而將社會治理效果放到最大，對社會形成持續性的影響。由此可見，常態化治理作為一種主體多元化的、制度性的、經常性的管理方式，對于實現社會長期的穩定和和諧具有重要的意義。

隨著我國社會的日益發展，政府治理的社會基礎正在發生根本性的變化。目前我國一些省市針對某些專項的社會管理領域已經通過一些法規條例來賦予常態化社會管理以一定的合法性權利。同時，我國民眾自主意識不斷提升，對于社會治理具有較強的認可度，他們熱切希望通過系統的常態化治理手段解決生活中所遇到的一些社會問題。尤其最重要的“是我們已把依法治國作為國家的一項基本國策和長期戰略，那么就應在法制的精神和制度內實行穩健而有效的治理活動”[10]。這些因素都為我國社會管理領域常態化體系的建立提供了可能。在此背景之下，我國政府的治理方式必須而且應當隨之做出調整與變革，政府應當逐步減少運動式治理方式的應用，將工作的重點放在建構和完善常態化的治理模式上來，為全面深化改革奠定良好的社會基礎。

1.建立多元互動模式，形成常態化治理的多元治理體系。健全的多元治理主體是公共治理常態化的重要標志。目前，我們在公共治理的過程中，主要還是采用政府為主體的治理模式。根據我國社會發展的實際，在構建常態化治理模式的過程中必須要充分發揮行業協會、中介組織和群眾自治組織等各種非政府組織的作用，建立政府宏觀指導，各種非政府組織共同參與的多元治理模式。同時，積極構建多元治理主體之間的協調機制，促進各主體之間的良性互動。

2.健全相關法律制度，加強常態化治理的體制機制建設。我國之所以運動式管理泛濫，其根本原因是我們常規管理的法律制度不健全。我國現有的法律法規普遍存在著數量少、系統性弱、操作性不強等問題，因此，減少運動式管理，必須制定和完善常規管理的相關法律制度，保證在進行日常的公共治理的過程中做到有法可依。

3.強化執法監督，完善常態化治理的追責機制。運動式執法其重要原因之一就是日常社會生活中由于某些職能部門監管不作為，從而造成的有法不依，執法不嚴，等到問題成堆的時候，為防止事態的進一步惡化，不得不依靠運動式治理在較短的時間內解決問題。因此，在社會的治理方式上要減少運動式治理，必須在日常的社會生活中強化執法監督，做到違法必究，從而保證有法必依，執法必嚴。為此，一是加強公共治理過程中的定期的監督和檢查，從而對錯誤的行為及時進行更正和修改，實現從以往被動的責任追究向常態化的問責轉變。二是加大對瀆職、行政不作為官員的問責力度，有效威懾政府在常態管理中的“不作為”或者“反作為”的現象。三是充分發揮民眾、媒體等外部力量的監督和評價，強化社會監督，提升公共問題治理過程中的公正性和客觀性。

4.加強宣傳和教育，提升整個社會常態化治理的主動意識。任何公共行政都存在和發展于特定的文化背景之中，這意味著任何一種具體的行政行為與責任表現，乃至對它們的認識與評價，實際上均反映著一種道德選擇和追求的過程，都深深刻有某種特定的行政文化烙印。常態化治理的自覺性同相應的行政文化之間擁有極其密切的關系，我們需要通過宣傳和教育，增強行政執法人員自覺進行常態化治理的意識，提升民眾對于常態化治理的認可度和支持度。

參考文獻：

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責任編輯 張小莉