責任政府建設的基本問題及其反思

張鵬舉

[摘 要]建立責任政府，必須要從職責、關系和懲戒三個方面更好地理解責任的含義。職責的含義包含著明確的權力和責任，但這也是一個有限性的概念，并且也免除了不必要的負擔和麻煩。關系意味著對于政府及其官員功能和角色的合理定位和定向。懲戒是操作性的，也是關鍵性的，對于落實和實現責任具有導向性和根本性。

[關鍵詞]政府責任；責任；問責；懲戒

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）11-0034-05

努力建設責任政府，讓權力負起責任來，是現代民主政治的基本要求，是建設法治國家的應有之義，也是現代國家治理的根本立足點。從上世紀末開始，學術界就開始了責任政府理論的探索之旅。自本世紀初開始，特別是自2003年“非典”危機開啟行政問責的歷程以來，建設責任政府開始正式成為國家建設的重要目標。

經過多年“問責風暴”的洗禮，責任政府的概念已經深入人心，各種控制政府責任的制度也廣泛建立起來。對于一些導致較大反響或較大損失的問題，如食品安全、環境污染和群體性事件等方面的問題，黨和政府也都及時實施了問責。但人們對于責任政府及其相關問題的理解仍然存在著許多缺陷，比如忽略了政府職責的重要意義、責任的關系結構及其建構性、行政問責中的困難和負面效應等。因此，許多人實際上卻并不清楚，政府責任究竟是指什么，意味著什么，如何才能實現。

無論是在政治關系還是社會生活中，責任都是一個重要的概念，也是政治學、法學、倫理學和心理學等社會學科探討的一個重要命題。雖然對于責任的定義很多，但責任無非是包含了三個方面的基本內容，即職責、關系和懲戒，其中職責是責任的基本內容，關系是責任的社會形態，懲戒是責任的實現機制。下面就主要從這三個方面來重申并反思責任政府建設中的基本問題。

一、職責的核心要義及其實踐蘊含

職責是政府責任的基本內容。政府責任直接體現為政府的各項職責。一個負責任的政府，就是認真履行其職責的政府。具體來說，政府職責就是政府及其官員依照法律法規所承擔的職權和責任。作為與特定的組織機構和職位相對應的責任，職責明確了政府、職能部門及其官員應該要做的事情。而對政府官員來說，職責就是個人對其工作、職位和組織所承擔的正式責任。

古往今來，所有的政府都按照專業分工原則建立起一套職責體系，各級政府、職能部門及其官員都分布在政府網絡體系的節點上，根據各自的職責來展開工作。但在現代法治和民主規范中，政府職責概念具有一些特殊的規定性：

第一，職權是由法律制度規定的，政府職權的內容、行使、范圍和手段等都是由法律制度所確定的。行政權力必須依照嚴格法律法規來行使，行政活動必須在法律制度所劃定的范圍內進行。行使職權不僅是政府及其官員可以做的事情，而且也是他們應該做和必須做的事情。如果違反了這些規定和要求，就不僅是不合法的，還必須承擔相應的后果。

第二，職責是有限的，而不是無限的。相反，如果政府無所不能，又可以為所欲為，那就根本不需要為其權力劃定范圍。因此，職責的概念內在地表明了政府只是一個有限性的組織建構，只有有限的理性，有限的能力，有限的資源，因此政府的職責也應當是有邊界的。有所不為才能有所為，要想更好地發揮政府組織的社會作用，就不可能要求政府去做所有的事情。

第三，履行政府職責要求相應的權力以及其他資源，比如人才、資金、組織和技術等。缺乏這些資源，職責就沒有辦法落實，責任也就成為紙上談兵。權責必須要對等，有權無責將導致權力濫用，有責無權將產生職責落空。有多大權力就應承擔多大責任，但同樣重要的是，履行職責必須要以權力以及其他資源為后盾，保證實現政府責任所必須的手段和條件。

職責的概念具有豐富的理論內涵，也有重大的實踐意義。政府的職責體系劃定了政府權力的界限，指明了政府能做什么，不能做什么。最重要的，職責意味著政府是有限的，才能是負責的，應該讓政府做它可以做而且也能做好的事情，而不是去做不應該做也做不好的事情。歸根結底，政府是治理體系的一部分，但不應該是公共治理的全部。合理地界定了政府職責，也就很大程度上理順定位了政府與社會、政府與市場、政府與公民等重要社會主體之間的關系，進而有助于形成各得其所、各安其位和各盡其能的社會權力格局，實現平等協作的社會互動體系，也有利于提高國家治理的能力。

政府職責是政府應該要做的事情，也是政府必須要做的事情，這既包含了倫理道德層面的隱性訴求，也包括了法律制度的明確要求。職責的含義意味著政府能夠做好這些事情，而且也必須要去做這些事情。其背后隱而未宣的是，相信政府是做好這些事情責無旁貸的主體。這也對應于經濟學關于公共物品的相關理論，即市場在提供私人物品方面富有效率，而政府則可以更好地提供公共物品。而人們也通常相信政府應該承擔起提供公共物品的責任。人們甚至還形成這樣的錯覺，似乎只要有了政府，為其劃定某方面的職責，社會就能得到想要的公共物品。但這不過是一種靠不住的幻覺。什么是政府必須要做的，政府在做什么事情方面具有比較優勢，這一點通常并不清楚。簡單的職責概念往往是制造了不可靠的期望值，而忽略了政府的能力限度。

需要看到的是，政府的職責不僅僅是政府單方面定義的結果，也是社會文化觀念等綜合建構的結果。對政府職責的單方面定義主要立足于功能主義的解釋，即認為從理性的角度出發，可以明確界定政府在哪些方面應該發揮其社會作用。其前提假設是，政府是理性建構起來的，因此也可以清楚地列舉政府職責的“權力清單”，當然就可以根據需要予以刪除或削減。但從建構主義的立場來看，政府職責是歷史演變的結果，是與獨特的文化傳統、國家觀念和公民社會基礎等融合的結果。其中，文化傳統確定了政府的社會角色，國家觀念定義了政府作用的范圍，公民社會提出了對于政府的預期。這樣就不僅看到了環境及其影響的重要性，也表明了重新整理政府職責清單的復雜性。

職責具有保障作用，這對于社會和政府都具有重要意義。對于政府及其官員來說，職責明確了他們應該做什么，哪些是他們必須要去做的，但這也同時意味著他們不需要做什么，哪些不屬于他們的責任范圍。特別是面對錯綜復雜的社會要求，職責明確政府應該對什么做出反應。就此而言，職責固然是一套責任結構，但也含有免責的含義，即政府及其官員可以不用為那些超出職責范圍的事情負責任。但在現實生活中，受到傳統政治思維的影響，社會民眾卻很容易將政府職責泛化，即想當然地把解決社會問題的責任都推給政府，遇到麻煩和問題就習慣性地去尋求政府的干預。這樣不僅消解了政府職責的功能性價值，還會將政府拉回到大包大攬的傳統管制模式中去。

此外，隨著我國改革開放進入攻堅階段，各種社會問題層出不窮，國家治理的任務愈發艱巨，越來越多的治理失靈也凸顯出政府治理能力的短缺。因此，簡單地期望政府要擔負起應有的責任是很不夠的，更需要深入思考的是，政府職責范圍是否合理，權責關系是否對應，是否具備履行職責的手段和條件等。就此而言，比追問和思考政府是否負責任更為重要的是，政府究竟應該具有什么樣的職責，政府的職責是不是恰當和合理，政府是不是做了許多不應該做也做不好的事情。這樣就順理成章地要求政府職能的轉變，建立科學而合理的政府職責體系。而這應該成為有關政府責任問題討論的一個原點。

二、責任關系的社會建構及其指向

正如彼得斯所說，“責任和職責暗示了一對行為者——必須有負責的對象。”[1]Sinclair也認為，“責任的第一要義在于，特定主體必須就自己的行為向特定的個人或集體負責。”Mulgan則“將責任界定為涉及委托人相應權利和代理人應盡義務之間的一種社會互動和交換關系。”[2]對于行政責任概念，特別是在“負責”的意義上說，必定是從一個主體指涉到另一個主體，即必須存在著“誰對誰負責”或“誰對什么事情（事件）負責”的關系性結構，否則就無所謂“責任”。[3]

所有的責任的概念包含著至少是一對行動者，即承擔責任的主體和負責任的對象。政府責任同樣也意味著一種“政府應該對誰負責”的關系結構。在形式上看，政府責任就是以政府及其官員為軸心而建立起來的社會關系結構。在內容上講，政府及其官員根據不同的規范而對其他社會主體承擔起不同性質的責任，具體包括政治責任、法律責任、行政責任和道德責任等。不同性質的責任，指向不同的社會對象，也建構起不同性質的互動關系。

政府是國家治理的重要主體之一，建立政府的目的是為了管理公共事務。社會的需要賦予了政府目標的正當性，也給政府及其官員確立了正式的規范。其中，責任就像是一根無形的鏈條，將政府與其需要對其負責任的其他社會主體連接在一起。比如，傳統的自下而上的政府責任將政府及其官員與上級政府及其官員緊密連接在一起，并保證上級政府及其官員的意志得以實現。但現代政府所承擔的民主責任，則將其與更為廣泛的社會主體尤其是公民聯系起來，使后者的利益和需要也能被納入到政府體系中來，并通過政府活動來實現。

政府責任體現了民主政治的契約關系，即政府的權力來自于人民權利的讓渡或授權，因此政府及其官員行使權力最終必須要服務于權力的主人——人民。這也內嵌在納稅人的邏輯中，即政府運行所需要的和政府所分配的資源，都是通過向社會征稅而獲得的，因此，資源的利用必須要服務于公民納稅人。因此，通過政府在義務教育、醫療保障、養老保障和權利保障等方面承擔的責任，民主政治的契約關系才變得有形化、具體化和可操作化。而且，歷史地來看，政府的各種責任是長期演進的，是在各種社會力量的復雜博弈過程中逐漸建構起來的，反映了社會權力格局的變化。

隨著利益分化的程度越來越高，社會的多元化趨勢愈發顯著，社會的異質性程度也相應發展。不同的社會群體都會向政府提出不同的要求，比如工人要求提高工資，企業經營者希望降低成本，消費者希望產品物美價廉……這些要求很多方面是相互矛盾的，滿足一種利益訴求的做法可能會限制另一種利益主張。但政府只有一個，而且政府也只有有限的能力和資源，不可能同時去滿足所有群體的利益訴求，因此，政府所能做的只能是動態地和有選擇性地滿足不同的社會群體的要求。但結果往往是，不管政府是否盡職盡責，也都難以同時滿足所有人的要求，因此也就不可避免地面臨責任的陷阱。

現代社會已經充分承認了民眾利益的正當性，并且為民眾的利益表達建立起了各種制度化的利益表達渠道，并且很多的利益訴求也都最后要求政府來予以協調和滿足。在網絡社會中，民眾的利益訴求也都有了更多的表達機會和空間。在新聞媒體尤其是網絡的推動下，各種利益訴求都具有了空前放大的可能性。通常的情況是，涉及政府失靈的問題（比如食品安全或環境污染等），最終都會形成一種讓政府來負責任或要求政府更加負責任的聲音，從而不斷地催生出政府責任的話語。許多政府責任（比如住房保障的責任等）就是在社會的要求中而逐漸建構起來的。但喧嘩的民意也很容易導致政府被短暫而激情的民意所挾裹，喪失治理的自主性、公信力和權威性。

無論是什么時代，無論是什么性質的政府，政府官僚體制都是按照等級控制的原則建立起來，其中政府及其官員都必須要對其上級負責，這樣才能保證官僚體制的順利運行。但現代民主政治卻意味著一條關鍵而重要的律令：即政府不僅要對其上級負責，而且必須要對公民負起責任來，公民是政府責任指向的終極對象，并且也是政府責任的評價者。政府是不是負責任的，負責任到什么程度，作為公共服務的消費者，公民是最有發言權的。極為重要的是，公民不應該只是消極被動地接受政府的服務，而且也應該積極主動地參與到政府治理的過程中，推動政府提供更多高質量的公共服務。作為公民責任的重要組成部分，公民參與也實質性地建構了政府的責任，包括開放參與通道、采納民眾意見、促進信息公開和接受公民監督等。[4]

當然，很多時候，民意是模糊的，是不確定的，是碎片化的，是互相矛盾的，甚至是非理性的、盲目的和錯誤的。政府應對人民負責，絕不是指民眾永遠是正確的，政府永遠都只能嚴格根據民意來做事。由于現實中并不存在定義良好的民意，因此所謂根據民意來行動更多只是一種政治標榜，具有吸引眼球的作用。但這并非是政府可以不對民意負責的正當理由。相反，正是由于民意具有莫衷一是、捉摸不定和變幻無常等特點，所以更需要政府官員具有高遠的政治眼光、公共服務的精神和準確的判斷力，在整合民眾的利益、意愿和要求的基礎上，去采取符合公共利益的行動，而不是簡單地成為所謂民意的應聲蟲。

總之，關系意義上的責任所指向的是，政府應該怎樣對待公民、社會組織以及其他國家機關。關系的含義首先涉及到的是（1）定位，就是政府必須要擺正自己的位置，與公民、社會組織以及其他國家機關之間形成正當而合理的關系，權力的運用必須恰當和適度，同樣，公民和社會組織也要正確地發揮其角色和功能；（2）定向，就是政府必須要為誰服務，應該將什么利益置于行動體系的有限位置，給予應有的考慮和觀照。歸根結底，政府應該用什么手段和方法來實現關于其定位和定向的責任，并如何對待社會的其他主體。

三、行政問責的難題和意外后果

責任最關鍵的構件是懲戒機制，即如果不能適當或充分地履行責任，就必須接受相應的制裁和懲罰，承擔某些否定性的后果，包括罰款、降（撤）職、名譽損失甚至刑事處罰等。不能附加懲戒的責任是沒有約束力的，并且也注定是難以落實的。人是理性的，根據趨利避害的原則來做出決定，采取行動。只有通過實施懲戒并追加否定性的后果，才能觸發人類行為的理性機制，使之按照法律制度的要求來做事，從而避免那些可能帶來嚴厲懲罰的行為。

沒有懲戒機制的責任體系是沒有效率的。正如英國17世紀著名政治學家霍布斯所指出的，“不帶劍的契約不過是一紙空文，它毫無力量去保障一個人的安全。”“懲罰是建立社會合作秩序的基本機制。”“懲罰在保障制度有效運行的過程中發揮關鍵作用。它在抑制違規行為、解決社會困境以及促進人類合作扮演著獨到的角色。”[5]在復雜的人類合作體系中，要想減少“搭便車”的行為，避免破壞規則的行為，防止不負責任的行為，就必須建立起正式的懲戒機制，以保證制度的有效運行。并且，要提高懲罰機制的效率，就必須要通過有效的機制，來降低懲罰的成本，提高懲戒措施的效力。

政府責任是非常重要的。責任是一種規范體系，是一種激勵機制，也包含著對政府及其官員態度和能力的期望。個人良好的倫理道德會促進盡職盡責的行為，對社會的使命感也會激發出強大的履職動力，突出的技能也會使組織機構有更好的績效，但政府責任體系卻不可能建立在個人的自覺性之上。因為倫理道德主要是個人化的操作，充滿了很大的不確定性，也缺乏自我實施的手段，甚至還存在許多模糊不清甚至自相矛盾的準則，更難以對不負責任的行為施加強制性的約束，這些最終都會導致卸責或失責行為泛濫成災。

必須要指出的是，政府只有是可問責的，才有可能是真正負責任的。一個負責任的政府，就必須能夠經得起問責的檢驗。行政問責是實現政府責任的根本性機制。雖然政府中從來就不乏自上而下的問責，但民主和法治規范對行政問責提出了更高的要求：第一，問責要由法定的問責主體依據法律制度來進行，其中最重要的是民意或代議機關對政府的問責；第二，問責也可以是自下而上的問責，即公民個人或社會組織等也能夠啟動問責政府及其官員的機制；第三，問責的事由、過程和結果等都應該是透明的，以全面接受社會公開的監督。

問責是必要的，但實施問責并不容易。問責的基本難題說到底是一個測量或計算的問題，這包含四個方面的問題：（1）由于信息缺乏，無法精確測量出政府及其官員過錯行為的程度和后果，比如政府決策失誤所導致的損失就很難予以全面的測算；（2）因為社會事務的復雜性，很難判定過錯問題中的因果關系，也難以厘清具體的政府官員究竟承擔多大責任；（3）對于過錯性問題的問責通常是比較容易去做的，但對于消極無為（沒有發生的事情）或積極有為所產生的結果（超出預期的事情），問責就缺乏測算的可靠依據。（4）倫理責任具有多面性，對于倫理責任的審查，往往是充滿爭議的。

懲戒機制對于維持合作體系發揮著重大作用。但是，“如果人們不能夠以低成本的代價來施加嚴厲的懲罰，依靠懲罰行為來維持群體內部合作的信念將很難再被堅持。”[6]問責是一項成本高昂的工作，問責的成本則主要在于三個方面的：首先是維持問責機構運轉需要的各種成本，這包括人員、資金、配置給這些機構的權力等資源；其次是問責是要由問責者來做的，但由于很難明確問責者的責任，難以對其進行績效評估和問責，因而問責者缺乏問責的激勵；最后，被問責者存在著隱瞞信息的內在動機，因而信息不對稱構成問責的重要成本。高昂的信息成本不僅成為問責的難題，也限制了問責的可能性和效力。

另外，從我國當前行政問責的現實來看，建立責任政府所需要的問責，也存在著多方面的問題。比如：

（1）是否問責，何時問責，對誰問責，處以什么懲罰等，經常取決于特定的形勢特別是領導者的意志。人治化的問責很容易成為敷衍民意、轉移視線、應對輿論的手段，或者是“丟卒保車”，給重大責任事故找“替罪羊”，甚至淪為權力斗爭的工具。[7]

（2）由重大事故或公共事件等所引發的問責雖然吸引眼球，激動人心，但這些小概率事件卻抬高了問責的“門檻”，導致行政問責的“高水位”運行，并導致一些“低烈度”的社會問題難以受到關注，也不能被提上問責的議事日程。

（3）許多問責表面上看是大刀闊斧，雷厲風行，但最后的解決卻是就事論事，而很少是為了徹底解決問題，更難以防止類似問題的重演。由于個案化的問責很難轉化為普遍化的制度成果，零散的問責治標不治本，也難以獲得強大的制度驅力。

（4）問責導致政府責任的超載現象，為了規避問責風險，一些政府官員機會主義地行事，普遍形成了“怕出事”的行為邏輯，從而導致主動性或進取心的萎縮，尤其是政府創新的衰減。而且，問責風險也迫使政府官員更多依賴規則來獲得安全，從而導致某種新的文牘主義。

（5）被問責官員大量地無序復出，導致問責制的信用危機，也打擊了對于責任政府的期許和信心。隨著民眾的激情和理想逐漸平復下來，理性因素與非理性因素并行發展，行政問責的心態環境將更為復雜。問責變得更加謹慎小心，但也容易動輒受到質疑和責難。

諸如此類的問題有些是法律制度的不健全及其執行偏差等所造成的，有些則是行政問責邏輯所不可避免的結果，有些則是行動者理性選擇的意外后果。

此外，公共行政是集體合作的領域，行政活動大都是許多人共同完成的。雖然個人責任是責任體系的基礎，但個人畢竟只是行政活動中的一個環節，因此在追究后果責任的過程中，往往很難確定個人究竟應該承擔多少責任，也難以處以合理的制裁和懲罰。這就需要，一方面必須要保證個人應該得到公平的對待，不應該使其為不是其過錯的問題承擔責任；另一方面，必須要堅持公共利益的立場，維護法律制度的尊嚴。此外，即便缺乏法律責任的指引，甚至面臨左右為難的利益沖突，但政府官員個人應該牢固樹立起公共精神，用正確的倫理規范來引導自己，并竭盡所能去采取接近公平和正義的行為。

總之，責任是民主治理的基礎。“民主政體的原則之一就是受控制的責任政府這個概念”。[8]政府是國家治理的重要主體，在國家治理體系中扮演著舉足輕重的角色，也對市場組織、社會組織和公民個人等社會主體產生重要的影響。社會的全面轉型已經提出了政府轉型的現實要求。政府轉型不僅決定著國家治理的效能，而且也決定著社會轉型的進程、方向和實現程度。建立責任政府，需要黨和政府、社會組織和公民的共同努力。

參考文獻：

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[2]湯姆·威廉姆，沃特·文·道瑞.在融合模糊中迷失？公司合作如何導致責任悖論[A].國際行政科學評論[C].中國人事出版社，2012：70.

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[4]韓志明.以公民行動建構政府責任[N].中國社會科學報，2012-8-3.

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[6]韋倩.增強懲罰能力的若干社會機制與群體合作秩序的維持[J].經濟研究，2009，（10）.

[7]問責制在我國民主政治進程中的作用[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/theory/2008-10/06/content_10153854.htm.

[8][美]珍妮特·V·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004：116.

責任編輯 宋桂祝