試論城市空間拓展與土地資源管理的策略與政策

陳建華++夏安桃

摘要：指出了我國當前城市空間釋義的理論體系不完善，缺乏對空間拓展機制的全面解析，導致我國的城市普遍面臨著空間拓展的需要與土地有限性這一矛盾。從土地市場特征、政府與土地市場的關系進行了分析，闡述了城市空間發展戰略研究過程中，對城市空間拓展和土地管理的評估，提出了相關的策略與對策。

關鍵詞：城市空間拓展；土地市場；土地資源管理

1土地資源管理與城市規劃關系的理論

基礎

1.1土地市場特征

一個完善的市場必須具備完善的競爭。完善的競爭必須具備4個條件：同質性，即同一種商品必須由多個銷售者出售，不致產生壟斷；有足夠多的銷售者和消費者.沒有一個個體可以影響市場價格；任何資源都可以自由出入市場；消費者對市場有充分認識。與這4個條件比較，可知土地市場在本質上是不完善的。因此，如果沒有政府的干預，土地市場機制失效不可避免。

土地有雙重價值：使用價值和投資價值。使用價值指土地的空間利用，投資價值是土地的產效用。城市經濟和人口快速增長時，對土地空間的需求往往超過土地的供給，土地價值因此上升，因而在房地產投資時，投資者會有一個期望：土地價值會上升。如果這個期望值很大，房產租金與房產價格的比例會下降，導致房地產過熱，加重了對于資金市場的沖擊，加重市場崩潰的危險。因為土地的雙重價值，使政府的宏觀調控必不可少。

城市土地使用結構基本上由土地的價格決定。而土地價格基本上由土地區位決定。交通安排和中心位置是城市土地價格分布的兩大重要因素。交通條件的變化和次中心的出現引起城市土地使用結構的變化，同時也引起土地價格分布變化。土地區位并非一成不變的。對區位的需求會上升也會下降，從而區位條件會變好或變壞。

1.2政府與土地市場的關系

土地經過開發才具有使用價值。可達性是城市土地具備使用價值的一個重要因素，道路交通設施是使土地具備可達性的基本條件。使城市土地具備使用價值當然還包括其他基礎設施。因為經濟外在性的緣故，樓盤之外的土地開發投資基本由政府進行。政府公共投資因而對土地市場塑造起關鍵作用。

在土地公有制國家，這部分投資的回收可以通過土地出售實現。在土地私有制國家，可以通過征收房地產稅回收。因為基礎設施改善會提高房地產價值，房地產稅與房地產價值直接關聯。美國地方政府30%的財政收入來源于當地的房地產稅。香港政府除了售地之外，也同時征收房地產稅。

在土地相對稀缺、人口高密度的城市，地價隨經濟發展而升高。香港和新加坡政府都因此通過土地使用權出售而提高本身的財政收入。

政府如何與開發企業進行合作？在怎樣的前提下合作？無論是對于政府還是市場個體來說，這些都是亟待回答的基本問題。經濟大氣候是決定政府與市場的合作形式的前提。雙方的地位受經濟條件變化的影響，由此而決定合作的性質。當某一城市經濟在增長之中，或有跡象表明它將有較大發展時，開發商受著比較明確的市場需求的推動，會積極提出各種開發計劃。政府可退而為管理者的角色，由開發商在前臺從事城市的開發活動，政府則指導和控制發展的進程。當城市經濟不景氣時，開發商不再積極活動，甚至于開始撤出資金，此時政府就必須增加預算，投資開發，以填補私人開發商撤出后留下的空白。這樣做，一方面是為了避免建筑行業勞動者的大量失業，更重要的是為了及時更新城市建筑以滿足經濟活動的需求，并幫助恢復市場的信心，以形成良性循環。

沒有政府管理的市場運作，注定無法達到社會發展的目標；而政府干預若是缺乏對于市場的理解，也無助于問題的解決。解決的方案是選擇合作，將公共目標與私人利益統一起來。只有在理解房地產市場及其機制的基礎上，政府才能與開發企業建立有效的合作關系，才能有效地實施有關的公共政策。

1.3土地市場與土地使用規劃

由于土地的上述特性，城市土地市場的良性發展有賴于政府干預，政府的職能主要是建立城市土地開發秩序，對下列因素進行引導和控制：外在性，即一塊土地的開發對于周圍地塊及地區的不可避免的影響。確定性，房地產開發一旦投入，就成為不動產，無法撤資。沒有事先制訂的土地使用安排，就意味著不可預見的“外在性”，開發商無從確定該地段今后的發展趨勢，因而也無法確定眼前的開發項目。基礎設施，市場決策基于局部和個體考慮，而整個城市范圍的基礎設施安排需要整體考慮。公共設施如綠地、學校等。因為沒有利潤，市場不會提供公共設施，然而這些公共設施對于城市生活質量至關重要。

因此，土地使用規劃作為政府的干預手段，可用來確保“外在性”的內在化，防止不良“外在性”對于周圍地區的影響，提供地區開發性質的確定性，制定政府提供城市基礎設施和公共設施的計劃。土地使用規劃的總目標是對城市范圍內各個區域不同類型的土地使用和發展強度進行劃分，以提供一套合理的土地發展模式與城市整體發展戰略相協調。

2空間拓展與土地開發供應管理的評估

城市空間發展戰略研究的工作過程，是通過了解、研究城市空間的過去，較為充分地把握城市空間的現在，以戰略高度規劃設想城市空間的未來。對于城市空間拓展與土地開發供應管理的研究也是基于對既成空間的認識展開的，通過對空間拓展、土地開發、規劃控制的綜合分析，評估城市空間發展的效率，土地，空間的產出，形成對“可得到的資源”和“現實的需求”較為客觀實際的認識，為空間發展戰略的形成奠定物質基礎。

研究的重點在于對土地開發和建設用地供應管理的研究。從時間的維度上研究城市拓展和改造過程中的土地供需關系，從空間的維度上研究城市土地供需的結構與分布。房地產開發反映了市場對土地的需求，同時也體現了土地投放市場數量和形式。通過對房地產細分市場如住宅市場、寫字樓市場、商業用房市場的供應情況、分布特征、價格走勢、空置情況以及未來發展趨勢的分析.可以認識和檢討供應土地的分布、結構、土地收益水平合理程度等，為土地供應在功能及分布上提供市場依據。建設用地的供應及管理狀況反映了城市政府控制和干預土地市場的能力，通過對建設用地供應總量、空間分布、功能結構的分析，進而對土地供求的規模特征、使用狀況予以評價。endprint

研究的意義在于對城市土地使用，空間結構績效的深入分析，發現政府意圖和市場意圖的偏好與差異，在制訂空間戰略時予以導向或修正，在政策制訂時進行控制或協調。房地產部門和政府部門對市場的反應常常是不對稱的，即政府的規劃意圖與市場導向的開發不一致，政府的規劃目標往往由于缺乏對市場的了解而難以實現。例如1992年，廣州市政府提出開發珠江新城CBD，由于缺乏大區域對辦公樓布局有明確的控制和導向，同類競爭顯著，加上規劃對高級辦公樓市場形成的規律缺乏認識。至2000年，其開發只完成預期建設量的不到10%，預計完工的周期要推遲陽10～20年甚至更長。空間拓展和土地供應管理評估的內容應包括：

（1）總量評價。分析歷年建設用地的申請、批準和建設情況，判斷城市空間拓展的總體態勢。

（2）用地結構評價。分析各類土地使用和變化情況，發現城市用地結構的問題及其成因。比如許多城市居住、工業用地比例偏高，交通和綠化設施不足。

（3）土地供應過程和時機評價。分析土地供應機制和時序的變化情況。目前我國大部分城市的土地供應缺乏長遠計劃，對租地者有求必應，造成我國有限的土地資源短期內被消耗殆盡，沒有給遠期的發展留有充分的余地。由于短期內推出大量土地，造成土地市場供過于求，土地價格下跌，帶來政府收益的流失。

（4）土地供應空間和分布評價。分析土地供應與城市的用地發展方向、環境發展目標等是否適應。土地供應是否與基礎設施緊密結合。公共用地的供應是否充足留有余地。是否從優化城市功能和空間結構，引導城市產業升級和城市空間結構優化的方向進行土地供應。

（5）土地收益和績效評價。分析政府在土地一級、二級市場的土地收益狀況，政府在城市開發行為中投入和產出的關系，土地供給和土地收益的關系。評價政府公共投資的效率。

3空間拓展與土地管理的策略與政策

在市場經濟的制度下，城市規劃必須在充分認識和理解土地開發的市場經濟規律和機制的前提下，才能有效管治土地開發市場，引導土地開發而達到規劃目標。事實證明，發展中國家的城市總體規劃常常無法協調和管理城市的快速發展，因為城市總體規劃編制脫離了基于政府財政預算的投資計劃，政府基礎設施投資未能與市場引導的城市開發協調.因而無法保證足夠的公共投資和效率。20世紀90年代提出的城市經營的概念，意在增強政府和非政府部門管理協調城市快速發展的能力。根據McGi11（1988）的觀點，發展中國家的城市經營重點在于城市建設和體制建設方面的經營：城市建設經營是關于如何提高利用政府公共投資引導市場資金投入的效率；體制建設經營是如何建立一個在市場經濟制度下行之有效，使得規劃能夠指導城市建設的制度。通過城市經營措施，按照規劃目標引導城市開發。

3.1建立交通和設施導向的土地開發模式

城市自發擴張過程中，隨著人口和城市功能的密集，對公共基礎設施的需求逐漸加大，當達到一定水平時，由政府將基礎設施作為公共服務提供給市民。這個思路的好處是先有需求后有服務，風險較小，不會出現基礎設施建好后沒有需求的尷尬局面。但是由于基礎設施帶來的土地增益幾乎完全為業主和開發商所得。政府無法通過上蓋物經營或沿線地皮的出售平衡投資。政府投資多為一次性和“陣發式”的。

另一種思路就是利用政府規劃壟斷權帶來的信息優勢，在規劃的建設區域首先按非城市建設用地低價征用土地。然后通過基礎設施，主要是交通基礎設施的建設引導開發。政府基礎設施建設的全部或主要資金來自于出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生熟”地價差，平衡建設資金，這就是發達國家近來提倡的TOD模式。國內近來還發展出一種通過利用行政壟斷權的優勢，通過行政或其他城市功能的遷移，使新開發地區市政基礎設施和社會服務基礎設施同步形成，進一步加大“生熟”地價差從而同時獲得空間要素調整資金的新思路。也就是所謂的SOD模式。青島市政府的搬遷與東部地區的成功開發正是利用TOD和SOD組合方式。香港政府在發展軌道交通的同時結合周邊物業共同發展。公共交通的發展必然導致出行方式“步行化”，開發商在建設地鐵物業時注重公共設施的建設以吸引和方便居民搭乘地鐵，所以在一定程度上開發商代替政府進行了城市公共設施建設。香港政府也采用政策優惠鼓勵開發商。房地產開發與地鐵、新市鎮開發緊密結合，推動大規模社區的形成，利于房產保值升值，最終形成良性循環，政府、開發商、城市居民多贏。

如果說稅收是支持存量經濟所需基礎設施（老城）主要的財政來源的話.土地則是支持增量經濟所需基礎設施（新城）的主要財政來源。對于高速發展的經濟來說，增量基礎設施占經濟的比重較大，無法完全靠常規的稅收來支持（因為穩定的稅源還沒有形成）。因此，土地收益組織的好壞，決定了城市擴張的速度和質量，甚至可能帶來巨大風險。國內外成功的經驗表明，政府引導開發應當是城市新開發地區的主導方式。

3.2嚴格控制土地供應總量.建立合理的供應機制

必須嚴格按照土地供應計劃控制近、中、遠期的土地開發供應總量，切實把土地存量盤活，嚴格控制土地使用方向，限制有限的土地用于過量開發房地產，特別是高檔商住、娛樂設施。年度土地供應總量的確定應在中、遠期調控的基礎上，根據城市建設的需要具體確定，而不是搞平均主義。只有近、中、遠期相結合，嚴格控制土地供應，才能使土地市場逐步走上良性循環的軌道，保證政府從土地批租中獲得的收益。其次，必須建立用地計劃指標體系。在建立用地總量控制指標之后，還應建立包括交通、市政設施、公用設施、房地產開發、開發區建設、預留用地等各項專項指標。只有這樣，才能保證城市各項建設的合理性、科學性，使之在城市土地供應計劃中充分發揮宏觀調控的積極作用。

3.3建立完善的土地儲備和土地儲備金制度

為了實現土地的國有化，杜絕非法利用政府開發帶來的土地增植牟利，政府需要大筆的首期資金收購現有土地。很多地方的政府由于籌集不到第一筆投資，只好眼睜睜看著開發帶來的土地效益的流失。政府擁有足夠的土地儲備是實施土地供應計劃調控的必要條件。它使政府能夠及時把握市場供求狀況并作出科學的調控決策，采取正確的調控手段。土地儲備金是為儲備土地而設立的基金，其來源可分為：銀行貸款，政府撥款，土地收益，基金自身盈利。設立土地儲備制度后，政府的土地收益按一定比例分作兩部分使用：一部分納入土地儲備金，作為支付征用土地的費用；另一部分土地收益作為城市基礎設施建設資金。endprint

新的土地控制辦法應首先在既得利益較少的新區實施。老城因為地租級差較小，基本建成，大面積浪費土地的危害不大，可以暫時延續老的政策。

3.4加強政府對土地市場的宏觀調控力度

政府對土地一級市場的高度壟斷可以保證土地資產牢牢地掌握在政府手中，但同時政府應減少對土地二、三級市場的干預，積極放開搞活土地使用權轉讓市場，并運用供地計劃、地價、稅費、規劃等對土地市場從宏觀上加以調控、規范和指導。政府在壟斷土地供應的同時，還應加強對地價的控制。當房地產價格出現暴漲苗頭時，多推出一些土地平抑地價；當房地產價格下跌時則緊縮供給，防止地價滑落。目的是將地價控制在一定的水平上，防止房地產市場出現大起大落。

3.5積極引導土地供應時機和空間分布

在土地批租中，應選擇恰當的批租時機。首先應顧及市場的需求，協調好多個項目的開發時間表，控制批租地塊的數量和類型，避免供過于求的情況出現。如香港機場快線沿線的土地批租，就采取分期分批的形式，避免在同一時間，有過量單位推出市場；華盛頓北法拉嘉車站周圍的土地批租.也等到市場狀況好轉時才進行，而非盲目推向市場。其次，土地批租應與基礎設施的建設相結合，在基礎設施建設帶來升值的同時批租用地，從而獲得最佳效益。如新加坡政府在公布快速軌道交通走向前，先收購沿線土地，等快軌建成后再拋出這些土地，使土地增值的收益歸政府所有。政府對土地空間分布的引導應遵循以下原則。

2014年1月綠色科技第1期（1）土地供應與城市的用地發展方向、產業發展目標和環境發展目標相結合。批租的大部分用地應與城市主導用地發展方向相一致。優先發展的產業用地宜根據產業自身發展的需要進行土地批租。

（2）集約化原則。批租用地在時序上、地段上要相對集中，結合基礎設施的改造建設進行，這樣不僅有利于基礎設施的配套，而且能產生規模效應.加強區域形象。

（3）超前性原則。城市基礎設施建設應當超前發展，而不是滯后彌補。超前發展可以提高土地的價值，吸引投資，避免建筑建成后基礎設施供給不足的問題。

（4）可選擇性原則。政府可提供一定數量的批租地塊，明確各地塊的位置、用地性質、開發強度等規劃控制指標，讓開發商根據自身需要，選擇批租地塊，這樣既引導了投資方向，又給開發商以充分選擇的自由，政府和開發商都處于積極主動的地位。

參考文獻：

[1] 錢陳.試論市場經濟下城市規劃的作用[J].城市規劃，2004（8）.

[2] 韋亞平，趙民.關于城市規劃的理想主義與理性主義理念[J].城市規劃，2003（8）.

[3] 唐子來.城市密度分區研究——以深圳經濟特區為例[J].城市規劃匯刊，2003（4）.

[4] 李紅衛.城市土地使用與管[M].廣州：廣東人民出版社，2002.

[5] 中國城市規劃研究院.廣州總體發展概念規劃研究[R].北京：中國城市規劃研究院，2000.

[6] 同濟大學課題組.城市規劃導向的廣州土地開發供應管理研究[R].上海：同濟大學課題組，2004.

[7] 姜開宏.土地基金運作模式的國際比較及其對我國的啟示[J].現代城市研究，2004（10）.

[8] 張磊.公共又通導向式土地開發現代[J]，城市研究，2004（4）.

[9] 姜懷宇.大都市區地域空間結構演化的微觀動力研究[J].東北師范大學學報，2006（9）.

[10] 朱介鳴.市場經濟下城市規劃引導市場開發的經營[J].城市規劃匯刊，2004（4）.endprint