柔性執法在海事管理工作中的應用

溫州海事局 陳海山

一、引言

隨著中國“服務型政府”的廣泛推行和“以人為本”管理理念的逐步深入，柔性執法已逐漸運用于行政管理諸多領域[1-5]，并在實踐中發揮了獨特的作用。近年來，交通運輸部提出了交通工作“三個服務”的理念，海事局提出了“四型海事”建設，海事管理部門在推進依法行政的過程中，逐步由“執法型”執法理念向“服務型”執法理念轉變，不斷更新管理理念，創新管理方式，對柔性執法方式進行實踐和探索，但如何系統地把柔性執法理念、制度引入海事管理部門需要進一步深入地研究。

二、柔性執法的概念及理念

在中國，柔性執法不是法律概念，沒有官方的正式定義，而只是一個學理上的概念，是隨著依法治國逐步推進并發展到一定時期才產生的。2010年,上海市出臺了兩個規范行政執法的文件，其中明確提出了要著力推行柔性執法，并給柔性執法下了一個定義，柔性執法是一種“理性、平和、文明、規范”的執法，適度減少執法的強制力、擴大教育量、縮小對立面，有助于實現法律效果與社會效果的有機統一。[6]也有學者提出，柔性執法是指國家機關及法律法規授權的組織利用非強制手段實施的行政行為，包括行政指導、行政和解、行政調解、行政獎勵等一系列非強制手段在內的行政行為的總稱。[7]還有學者認為，柔性執法是指國家機關及法律、法規授權的組織在執法之前利用非強制手段所先行采取的行政措施。[8]不同的人對柔性執法有不同的理解，需要在內涵和外延兩個方面對柔性執法進行描述。從內涵上看，柔性執法貫穿于行政管理和服務的全過程，以實現執法效果與社會效果有機統一為目的，包括事前普法宣傳、事中依法處理和事后監管轉化，它是行政相對人更容易接受的人性化執法方式的總稱。從外延上看，各類行政執法主體在行政管理和服務中所采取的行政指導、勸導、引導等“理性、平和、文明、規范”的非權力化執法方式均在柔性執法的范疇之內。從過程和效果上來看，柔性執法克服了強制性執法方式的單一性、僵化性和機械性，它強調在堅持嚴格執法前提下進行教育勸導和監管轉化，通過采用多種手段來積極引導行政相對人的思想和行為，以此減少執法的強制力、擴大對相對人的教育量、縮小執法者與相對人的對立面，進而減少甚至避免違法行為再次發生。柔性執法具有以下幾個理念[9]。

攝影：Paul Hart

1.以人為本理念

柔性執法中以人為本的理念要求，行政執法不能只照搬法律法規的規定，不能片面強調“依法執法”和法律上賦予的職能，而要以人為中心，以人為目的，尊重人、理解人、關心人。要關注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權利。

2.民主參與理念

柔性執法中融入了較多的民主參與理念，參與的范圍既有相對人，也有社會群眾，還有其他相關部門。實踐表明，沒有其他單位的相互配合，單一執法部門很難有效地管理和治理。只有行政主體、行政相對人、社會群眾等主體的相互協調、配合，才能實現良好的行政執法效果。

3.為民服務理念

執法部門除了剛性執法，還需要為相對人提供人性化服務，為有困難的群眾提供解決問題的方法和途徑，讓他們把全部精力投入到生產經營中去，創造出更多的財富。堅決摒棄以罰代管、以收費代服務的不正之風。

4.和諧理念

和諧作為一種基本價值觀或價值理念，體現人與人、人與自然的一種合理關系。只有執法者與執法對象的和諧、執法權力與公民權利的和諧、執法權力與執法責任的和諧、合法與合理的和諧、實體與程序的和諧、管理與服務的和諧，執法效果才能達到最佳的狀態。

5.平等理念

從人格來看，執法者與行政相對人之間應該是平等的，沒有高低貴賤之分，他們之間應相互尊重，執法者不能隨意的向相對人發號施令，更不能隨意支配相對人的行為和單方面剝奪相對人的權利。

因此，海事柔性執法應以“以人為本，執法為民”理念為基礎，以建立規范的自由裁量權制度為保障，事前對船舶相對人進行普法宣傳，事中對輕微違法行為教育勸導、對一般違法行為合理處罰、對嚴重違法行為嚴厲打擊，事后對違法行為人實施監管轉化，進而實現“預防違法，減少違法，打擊違法”的法治目標。

三、海事行政管理引入柔性執法的重要意義

柔性執法代表著民主、協商與溝通的法治價值，體現了現代法治的平等、獨立、民主、責任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。[9]因此，海事管理部門引入柔性執法具有重要的價值功能和實踐意義。

1.推行海事柔性執法，符合構建和諧社會的要求

2006年10月，中國共產黨十六屆六中全會審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，[10]并指出民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處是社會主義和諧社會的總體要求。在海事執法中推行柔性執法，構建和諧的管理與被管理關系，符合構建社會主義和諧社會的要求。

2.推行海事柔性執法，符合科學發展觀的要求

科學發展觀的核心是“以人為本”，在海事執法中推行柔性執法，強調理性、平和、文明、規范，體現以人為本、執政為民的理念，符合科學發展觀的要求。

3.推行海事柔性執法，符合四型海事建設的要求

建設服務型海事要求海事管理部門強化服務意識，優化服務手段，提升船舶相對人的滿意度，在海事管理中推行柔性執法，最大限度維護行政相對人的切身利益，有利于減少執法矛盾沖突，提升群眾滿意率，維護海事良好形象，符合四型海事建設的要求。

4.推行海事柔性執法，有效彌補立法的不足

以往剛性執法簡單的一罰了之，不注重執法的策略和藝術，非但沒有取得良好的執法效果，反而容易激化一些社會矛盾，柔性執法側重普法教育，整改規范，在執法人員和船舶相對人之間建立相對和諧平等的關系，更多地關注船舶相對人的主動參與，非強制性大大增強，通過人性化的手段實現行政目的，使船舶相對人自愿服從，獲得更多的社會理想和支持，這樣可以緩解法無明文規定，在積極執法中彌補立法不足。

5.推行海事柔性執法，有利于提高執法效率

在海事執法中推行柔性執法，從長遠效果來看，有利于減少作出剛性執法行為的工作量，避免與船舶相對人之間的沖突，提高執法效率，降低監管成本，產生更大的經濟和社會效益。

四、柔性執法在海事行政管理中的應用

柔性執法作為一種新型的執法理念，需要具體的措施來支持和保障，需要系統化的制度來落實和推廣，海事管理部門可以嘗試推行以下執法方式。

1.事前宣傳提示

該方式是指海事管理部門在行政執法過程中，海事執法人員發現相關證書即將過期、新的法律法規即將生效、惡劣天氣即將來臨等相關信息，通過溫馨提醒、告知等方式，引導船舶相對人了解法律法規及政策要求，掌握安全信息，避免不必要的錯誤和損失。事前宣傳提示可以以口頭宣傳提示、書面宣傳提示的方式進行，也可以通過公告欄、網絡、新聞媒體、短信平臺、傳真、微博等方式發布提示信息，向船舶相對人告知海事管理部門各項管理工作要求。

攝影：Rising Damp

2.執法全程說理

該方式是指海事管理部門在行政執法過程中，為充分了解船舶相對人的意見和建議，海事執法人員在執法檢查、調查取證、采取強制措施、處罰事先告知、組織聽證、行政處罰決定和行政處罰執行等重點環節，要向當事人“講清事理、講通情理、講透法理”，同時認真聽取他們的意見，增進雙方的理解、互信，減少矛盾和隔閡，使行政執法到達公平公正和透明規范的法律效果與社會效果。

3.輕微問題告誡

該方式是指海事管理部門在行政執法過程中，執法人員發現船舶相對人的違法行為輕微并能及時糾正時，通過勸說、告誡、教育，引導使其認識到錯誤或事情的嚴重性，督促其立即整改落實，以符合法律法規的要求，同時執法人員要正確理解并適用該制度，輕微問題告誡不等同于不調查，而是要求管理相對人自行糾正違法行為，為后續綜合治理和依法調查取證、屢次違法并給予行政處罰做好鋪墊。

4.突出問題約談

該方式是指船舶相對人在1年內屢次出現違反相關法律法規的違法行為，并已被海事管理部門處于行政處罰，或違法行為造成嚴重后果或不良社會影響時，海事執法人員通過書面約見船舶相對人進行座談，督促其整改，避免再次發生同樣的違法行為。

5.重大案件回訪

該方式是指海事管理部門對符合重大行政處罰備案條件的案件，或在社會具有普遍影響的案件，在作出行政處罰后，根據案件的實際情況，定期或不定期的進行回訪。通過回訪，了解被處罰人是否知曉海事管理相關法律、法規；是否認識到其行為的違法性；是否已經依據處罰決定履行義務；是否已采取有效措施糾正違法行為。在回訪過程中，執法人員聽取行政相對人的意見和建議，同時了解他們的整改情況和存在的實際困難。

五、海事管理部門引入柔性執法可能產生的問題

1.對柔性執法的認識不足

柔性執法作為一種新的執法理念，由于每個人的文化程度和理解能力不同，可能對柔性執法的認識、判斷也不同。有的認為，只要在執法過程中發現船舶違法，做到語氣緩和、態度端正，不與船舶相對人發生沖突和產生矛盾，堅持依法行政，不管被處罰船舶相對人和社會的影響和反應。

2.影響執法效率

在行政執法過程中，柔性執法具有雙向互動性的特征，強調雙方信息的溝通和反饋。相對于傳統剛性執法模式的自上而下扁平化的管理，柔性執法包含有自上而下到自下而上再到自上而下這樣一個反復協商的過程，也就是雙方代表利益的博弈過程，同時由于柔性執法具有非強制性的特征，一旦船舶相對人對海事管理部門的執法無法達成合意，容易造成拉鋸戰，較長的執法過程意味著執法機關需要耗費更多的時間和精力，從而影響了執法的效率。

3.可能產生腐敗

由于柔性執法沒有傳統剛性執法方式的那種法律上的執行力，在實施過程中，容易背離程序正當原則、權力監督原則、公開公正原則等，使柔性執法摻雜著人的主觀性，在自由裁量的合法外衣下，執法人員可根據個人意志對相對人處以可高可低的處罰，甚至不作處罰；對船舶安全狀況可作關鍵性的缺陷描述，也可作無關緊要部位的缺陷描述；對未經許可的違法施工船舶，可作一次口頭警告后立刻給予高額處罰，也可作兩三次口頭警告，給予對方充足的作業時間之后再給予較輕的行政處罰。這種彈性空間往往容易受人情世故的影響，從而滋生腐敗的土壤。

六、柔性執法對海事管理部門的要求

1.轉變執法觀念，提高執法人員素質，深入推進海事隊伍建設

一是在思想認識方面。柔性執法對海事管理部門全面履職具有重要的意義，如果海事執法人員對柔性執法的內涵沒有正確的認識和理解，不利于海事柔性執法的長期發展。因此，柔性執法首先要從轉變執法人員認識和理念開始。要在海事系統上下加強對實施柔性執法的宣傳，使全體海事人員充分認識柔性執法的豐富內涵和現實意義，統一思想、轉變觀念、消除顧慮、形成共識，把“以人為本”的民主法治精神落實于具體的執法中，理解、把握和運用好柔性執法。牢固樹立執法為民思想和法律面前人人平等的理念，公正、公平地對待所有船舶相對人，避免出現法律只保護有權人、有錢人和本地人的現象。

二是在綜合素質方面。海事執法人員的素質是柔性執法的基本支撐和基礎推動力，柔性執法不僅要求海事執法人員具備過硬的業務技能，還需要海事執法人員具有較強的服務意識和協調溝通能力，更對海事執法人員的職業道德、廉政素養和作風提出了更高的要求。要加強對海事執法人員依法行政、海事業務水平和語言藝術、行為策略、溝通技巧等運用柔性執法手段能力的培養，真正做到能夠站在船舶相對人的角度，用樸實的語言與船舶相對人進行溝通和交流，積極主動地為其服務，正確處理糾紛，化解矛盾等，因此，海事管理部門應加強開展職業道德教育、廉政和法治教育和培訓，樹立風險防范意識，提高海事人員執法工作上的綜合素質，以適應海事執法服務的需要。

2.完善相關立法，健全柔性執法機制，提高執行力

柔性執法理念為海事管理部門在執法過程中出現的一些問題提供了方法途徑，以其靈活性、非強制性適應現代行政的要求，然而這并不代表它不需要受到法律的規制，還應通過制定相關法律和制度來為柔性執法的實施提供保障。

一是規范自由裁量權制度。進一步細化柔性執法在海事執法工作中的適用范圍和處理標準，明確違法情節界定，不斷減少人為因素干擾。

二是健全監督機制。對內，應發揮海事督察部門的職能作用，完善行風測評、明察暗訪、聘請社會監督員等活動和方式，構建評估標準，以船舶相對人的滿意程度和反饋情況為重點的績效評估制度，以增進對話與信任，確保角色、目標和期望的清晰性。對外，應加強信息公開，放開執法程序、自由裁量依據、事故調查過程和依據的各類信息，接受公眾監督和反饋。

七、結語

海事管理部門引入柔性執法理念，豐富了剛性執法的內容，也拓展了社會管理的手段，也將推動海事管理工作上一個更高的層次和水平，實現海事管理從“執法型”海事向“服務型”的海事轉變，但作為一種執法理念，柔性執法在推行過程中，可能會產生各種問題，需要在實踐中不斷探索和總結。

[1]http://www.eastobacco.com/pub/web/tjlm/jylc/201310/t20131010_308575.html.

[2]http://blog.sina.com.cn/s/blog_4530f02101016vfb.html.

[3]http://topic.yingjiesheng.com/guanlixue/guanli/052A455142012.html.

[4]李秀元.青浦區水務行政執法支隊水務柔性化執法問題初探[J]水利發展研究，2012（1）：62-66.

[5]俞蓮英，祝昌鴻.論公安機關柔性執法[J]經濟研究導刊，2011（10）：235-237.

[6]http://baike.baidu.com/link?url=C-12qeEO2i2nZ8g3KiPHw834XWDOfN Js7xJPZm16uejYuO6LHR_Y35QnMCaPeH88MAVXM7ijnFlaFAX6-pO5Cq.

[7]黎慈.柔性執法---和諧行政的有效保障[J].行政與法,2007(4):5-6.

[8]王飛.構建和諧社會條件下落實柔性執法理念的思考[J].知識經濟,2011(1):2-3.

[9]王春業.論柔性執法[J].中共中央黨校學報,2007（5）：50-55.

[10]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.