中小河流水土流失治理存在的問題及對策

文/解 剛 徐家隆 申衛博

引言

我國中小河流數量眾多，在水土流失治理方面與大江大河相比，仍較為薄弱，存在水土流失嚴重、總體治理進度慢、老少貧地區治理任務艱巨、大量水土流失嚴重的坡耕地未得到有效治理等急需解決的問題。在水土流失治理上缺乏全面規劃，科技落后、缺乏科技支撐，缺乏綜合治理，水土保持管理薄弱。加強中小河流水土流失治理要建立水土保持生態文明理念；全面規劃、綜合治理、因地制宜；加快治理的進度；加大資金投入，多渠道籌集建設資金；加快水土保持科技發展；加強水土保持監測；提倡新理念、新技術、新材料的應用；建立中小河流水土保持工作協調機制，協調各部門治理水土流失；加強水土保持監督管理。生態環境脆弱、飲用水源不合格或無法保障、土地資源匱乏、生產力低下的地區可以采取逐漸生態移民的措施。

我國在大江大河干支流水土流失治理方面取得了顯著成效，開展了全國八片治理、長江上游治理、東北黑土區水土流失綜合防治試點、珠江上游南北盤江石灰巖地區水土保持綜合治理試點、黃土高原淤地壩建設等一大批水土保持重點防治工程，對大江大河上中游干支流地區進行了重點治理[1]。然而，我國5萬多條河流大部分為中小河流，其中山區河流約占3/4，平原地區河流約占1/4。與大江大河的水土保持建設相比，中小河流區域的水土流失治理仍較薄弱，主要表現在以下幾個方面。

存在的主要問題

水土流失嚴重

（1）中小河流總體治理進度緩慢。據統計，截至2005年底，全國還有水土流失面積356萬km2，其中需要治理的水土流失面積達200多萬km2，絕大部分位于中小河流流域。特別是近20年以來，平均每年新增水土流失面積1.5萬km2，新增草地退化面積2萬km2、土地“沙化”面積2460km2、土地“石漠化”面積2500km2，每年東北黑土地損失黑土層厚度超過1cm。

（2）老少貧地區治理任務艱巨。水土流失嚴重縣中的35.4%屬革命老區縣，總數達264個；革命老區縣中的32.6%屬水土流失嚴重縣[1]，這些地區大部分位于中小河流流域。濫砍濫伐、陡坡耕種等不合理的人類活動，尤其是在生態脆弱地區，加劇了水土流失，嚴重的水土流失造成了土地資源流失、土地生產力低下，加劇了貧困，形成了惡性循環。

（3）坡耕地尚未得到有效治理。坡耕地，尤其是順坡耕地極易引發強烈的水土流失。經過多年的大面積封山育林、生態修復和局部治理，很多地區植被有所恢復，林草覆蓋率得到提高。局部地區生態好轉，水土流失程度有所減輕。但大量水土流失嚴重的坡耕地仍未得到有效治理。

（4）影響糧食安全。水土流失造成侵蝕溝加劇侵吞耕地，降低耕地土壤肥力和生產力。據統計，每年因水土流失而損失耕地100萬畝，如果按全國平均畝產300kg推算，則減少糧食產量3億kg，相當于減少全國糧食產量的6.4%。東北黑土區、西南石漠化區、南方紅壤區和北方土石山區等地區水土流失潛在危害大，對國家糧食生產基地和中華民族賴以生存的土地構成了威脅。如東北黑土區因水土流失已造成每年糧食減產1921萬t。目前東北黑土區水土流失面積仍不斷擴大，黑土層厚度逐漸變薄，土壤養分持續下降。保護東北黑土地、石漠化區、紅壤區、土石山區的土地資源十分緊迫，刻不容緩。但目前在這些地區還沒有開展大規模的、有效的水土流失治理。

（5）加劇水旱災害。水土流失引發大量泥沙淤積到中小河流河道、湖泊和中小型水庫，造成河床、湖底、庫底高程抬高，加劇了洪水威脅，近年來我國中小河流爆發的洪水都與水土流失有關；水土流失造成中小河流兩岸坡地區域土壤和植物儲存的土壤減少，在降水較少或地表水、地下水不能滿足生態用水情況下，極易造成干旱。此外，水土流失加劇了山洪、泥石流、滑坡等災害的發生和危險程度。

據統計，中小河流流域有泥石流溝1萬多條[3]，其中的大多數分布在西藏、四川、云南、甘肅。我國泥石流的分布明顯的受地形、地質和降水條件的控制。泥石流幾乎廣布于各種氣候帶和各種高度帶的山區，從青藏高原西端的帕米爾向東延伸，經喜馬拉雅山帶，穿越波密－察隅山地向東南呈弧形擴展，經滇西、川西的橫斷山區，折向東北，沿烏蒙山北轉大涼山、邛崍山，過秦嶺東折，經黃土高原南緣及太行山，直達長白山山地。高頻率的泥石流主要分布在氣候干濕季較明顯、較暖濕、局部暴雨強度大、冰雪融化快的地區。如云南、四川、甘肅、陜西、西藏等。低頻率的稀性泥石流主要分布在東北和南方地區。四川、云南多是雨水泥石流，青藏高原則多是冰雪泥石流。共有70多座縣城受到泥石流的潛在威脅。

據不完全統計，全國近10年間損失超過萬元以上的崩塌、滑坡、泥石流的災害事件3萬多次，平均每年造成的直接經濟損失達36億元。泥石流災害形式主要有淤埋危害、沖毀危害、堵河阻水危害等。

缺乏全面規劃、綜合治理

（1）缺乏全面規劃。全國中小河流水土流失治理規劃尚未開展，中小河流水土流失治理的原則、治理措施、資金、實施和維護等等都無法進行和保證，嚴重制約了中小河流水土流失治理。部分地區開展了以小流域為單元的中小河流治理，然而僅是針對水土流失嚴重地區的若干小流域開展，尚無針對性的規劃，且治理的標準不一，程度不同，尤其是存在先下游后上游的現象，規劃上存在矛盾、不科學。

（2）科技滯后，缺乏科技支撐。水土保持科學研究及技術推廣仍然較為滯后，科技力量薄弱，不能有效的指導水土保持生態建設。對水土流失基本規律、生態修復等科學問題認識不全面和深入，尤其是氣候變化、人類活動對水土流失的影響，經驗性的研究較多，具有物理基礎的基本理論研究較少，坡面流、坡面土壤侵蝕、溝蝕、重力侵蝕、風力侵蝕、凍融侵蝕的基本理論研究還不夠深入，水土保持措施減水、減沙效益的評估方法還需要從深層理論上進一步創新、發展，水土保持科學技術對水土保持規劃的指導、水土保持治理措施的布置等需要進一步從理論上提出依據，這些都造成水土保持科技水平不能滿足水土保持建設的需要。造成對水土流失的盲目的、缺乏針對性、科學性的治理。在實踐中片面強調人為干預性治理，而忽視生態自我修復能力；溝道治理上下游無統一規劃，上下游、左右岸無法兼顧，缺乏骨干性控制工程，不能形成壩系，淤地壩缺乏泄洪和放水建筑物[4]或型式不科學，不僅無法有效發揮工程作用，甚至出現汛期容易發生潰壩的險情；部分治理措施不科學，不能因地制宜，適地適樹，適水適樹，或配套措施不全，例如，在半干旱區大面積營造闊葉喬木林，而又不采取灌溉措施，林木成活率低，且生長緩慢，即使成活也多長成灌木林和“老頭樹”。

同時，半干旱區大面積植樹種草出現土壤干層現象也應該引起足夠的重視，在植物配置上應充分考慮對土壤水分減少的影響。

（3）缺乏綜合治理。側重于防洪安全，修筑較高的堤防，水土流失治理方面重視對土的治理，忽視了對水質的改善和對水量的影響等等。治理措施中缺乏對水質進行改善的措施；大量河道中攔擋措施的無序建設，減少了下游的來水量，影響下游沿岸縣市的供水。

（4）重城市、輕農村。中小河流治理中，城市河段防洪標準高，治理標準較高，河面寬闊，一般都形成景觀河道，河邊成為城市居民休閑、娛樂的場所；相比之下，城市周邊和農村河段一般治理較弱，河道狹窄，河道淤積，垃圾亂棄，差別較為明顯，影響了下游水質，對居民的生活產生了不利的影響。

管理薄弱

（1）法律法規方面。水土保持法律法規體系不健全、水土保持法某些規定不夠全面、配套管理辦法尚未出臺、水土保持法約束力不強。

（2）政策機制方面。缺乏有效的水土保持建設工程籌資政策。大江大河水土流失治理由國家投資，而中小河流水土流失治理由地方籌資。但水土流失嚴重的地區，通常也是經濟發展較為落后的地區，地方財力有限、地方財政配套資金很難落實。現階段國家還沒有明確的水土保持社會資金籌集政策，地方配套資金不落實和勞力組織困難已經對水土保持工程建設的順利開展產生了很大影響。社會力量投入政策機制不完善。水土保持生態補償政策急需建立。

（3）組織協調方面。水土保持生態環境建設需要參與的部門眾多、涉及面廣，其涉及的部門主要有水利、林業、農業、土地等，各部門分散投資，獨立實施，缺乏國家層面甚至市、縣層面的水土保持工作協調機構，水土保持工作協調缺乏組織保障，致使水土保持工作多頭管理，職能交叉，權責不清，投資分散，不能形成合力。

（4）資金投入方面。目前，國家水土保持投入總量偏少，中小河流水土保持投入主要靠地方政府。水土保持國家投入與國家總體經濟發展水平及水土流失治理任務相比仍存在差距。單位面積水土流失治理補助標準低，大部分地區每平方公里治理費用約1萬元左右。治理標準相對較低，工程質量較差，且配套設施不完善，效益不高。“兩工”的取消、勞動力空心化和農村勞動力的減少都制約了中小河流水土保持工程的建設。

（5）監督管理薄弱。生產建設項目大部分位于中小河流流域，尤其是山丘區的大規模的土石方開挖、堆填和棄土、棄渣，破壞植被和表層土壤資源，目前造成的人為水土流失尚未得到全面有效的遏制，一些地區仍然存在破壞大于治理、先破壞后治理的狀況。

（6）重建輕管。水土保持工程建成后，缺乏后期管理和維護。造成林木成活率低、淤地壩等治溝工程年久失修，無法正常發揮效益，甚至存在潛在危害。

中小河流水土流失治理的對策

（1）建立生態文明的理念。黨的十八大提出建設生態文明，中小河流的治理也應建立起水土保持生態文明的理念。水土保持生態文明屬于生態文明的一部分，中小河流的治理應建立起全流域水土流失得到全面科學治理，水旱無災，人水和諧的水土保持生態文明理念。

（2）對中小河流水土流失的治理要全面規劃、綜合治理、因地制宜，制定相應的水土流失治理專項規劃。規劃要兼顧河流上下游、左右岸、河流沿線經濟社會發展趨勢，尤其是注意城市化進程帶來的大規模開發建設造成的水土流失和地表硬化引起的徑流變化趨勢等，要兼顧城市和農村中小河流的治理。黃土高原地區淤地壩的規劃要從溝道全流域考慮，在溝道上、中、下游形成骨干型、中小型淤地壩壩系，同時注意淤地壩的淤泥造田、經濟林果、居民用水、養魚等不同用途。中小河流水土流失治理規劃也要與防洪工程、水環境治理工程相配合，最大程度的發揮治理的效益。

（3）加快中小河流水土流失治理進度，尤其是加大對坡耕地的治理力度。大江大河干支流水土流失治理已取得較大成效，下一階段應加快對中小河流水土流失的治理進度，對水土流失嚴重、生態環境脆弱、較為貧困的地區要加緊實施水土保持工程或采取相應措施，使當地生態環境走向良性循環的軌道上來。堅決禁止在25°以上坡地上開墾種植農作物，以開墾的都應退耕還林、還草，采取水土保持工程或自然生態修復的措施恢復林草地。加快中小河流水土流失治理的示范性工程和技術的建設、推廣和應用，以點帶面，加快治理的步法。

（4）加大中小河流水土流失治理資金投入，多渠道籌集資金。在加大中央、地方投資的同時，積極吸取社會資金，鼓勵民資的投入。我國中小河流眾多，需要的資金十分巨大，緊靠中央、地方的投入遠遠不足，嚴重制約了中小河流的治理，因此應大量吸取民資的投入，在效益的分配上也應按照民資的比例進行分配，促進民資投入的熱情。

（5）健全相關法律法規、規范、標準；完善政策機制，建立有效的水土保持籌資政策；建立中小河流水土保持工作協調機構，協調各部門治理水土流失；加強水土保持監督管理；加強對水土保持工程的管理和維護；加強中小河流水土流失監測，為科學決策提供依據。

（6）加快水土保持科技的開展及應用。目前水土保持措施的布置及效益評價具有很強的人為性，缺乏科技的支撐。應加快水土保持科技的發展，促進中小河流水土流失治理的科學性，從規劃、水土保持措施布置及結構形式、治理的效益評價等方面提高水土保持科技的支撐作用，做到科學決策，達到事半功倍的效果。

（7）加強水土保持監測。水土保持監測是水土流失治理和研究的基礎，是科學決策的依據之一。目前中小河流尚未建立完整的水土保持監測網絡。建立標準的水土保持監測方法和完整的中小河流水土保持監測數據系統，可以為水土保持規劃、水土流失治理、科學研究等提供基礎數據和決策支持。提高水土保持監測人員的素質，加強業務培訓，遵循技術標準采用標準的監測方法和自動監測系統，做到監測數據的可比性，監測數據采集的實時性、自動化。

（8）水土保持措施要提倡新理念、新技術、新材料。目前水土保持措施上存在理念陳舊，新材料、新技術應用少的現象。例如，黃土高原淤地壩應改變以往水沙同攔、只攔不排、淤滿用地的建設和用地方法，而采用生態、節水、安全等綜合考慮的新建設模式和隨淤隨用的新用地模式。護坡工程采用生態磚、植生帶等新型生態護坡技術，減少漿砌石擋土墻、護坡等景觀效果不好、費用高的技術。北方地區提倡建設下凹式綠地。提倡使用滲透型排水溝等新技術，透水磚等新材料，但也要注意應用地區的適合性。

（9）生態移民。對于生態環境脆弱、飲用水源不合格或無法保障、土地資源匱乏、生產力低下且開發建設對下游會造成較大不利影響的地區可以結合新農村建設，實施有序生態移民。在原地區采取封禁措施，減少人與自然的矛盾，有效控制水土流失。例如北京懷柔山區幾個不適合人類居住的地區采取了生態移民措施，確保了當地的自然保護，通過封禁、水土流失治理，提高了當地的生態環境質量。

結語

我國中小河流數量眾多，流域累計面積廣大，還存在流域水土流失嚴重、總體治理進度慢、老少貧地區治理任務艱巨、大量水土流失嚴重的坡耕地未得到有效治理等急需解決的問題。目前中小河流水土流失治理缺乏全面規劃，科技落后、缺乏科技支撐，缺乏綜合治理，水土保持管理薄弱。加強中小河流水土流失治理對于保護水土資源，保護耕地、確保糧食安全，減少水旱災害，改善水質、生態環境都具有重要的意義。

加強中小河流水土流失治理要建立水土保持生態文明理念；全面規劃、綜合治理、因地制宜；加快治理的進度；加大資金投入，多渠道籌集建設資金；加快水土保持科技發展；加強水土保持監測；提倡新理念、新技術、新材料的應用；建立中小河流水土保持工作協調機構，協調各部門治理水土流失；加強水土保持監督管理。生態環境脆弱、飲用水源不合格或無法保障、土地資源匱乏、生產力低下的地區可以采取逐漸生態移民的措施。