論我國轉基因食品安全風險的法律防范*

王 揚 ，劉曉莉

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

轉基因食品是指利用基因工程技術改變基因組構成的生物生產的食品和食品添加劑，包括轉基因動植物、微生物產品，轉基因動植物、微生物直接加工品和以轉基因動植物、微生物或其直接加工品為原料生產的食品和食品添加劑三類。轉基因食品安全涉及了轉基因食品本身的安全性、轉基因食品生產與流通、轉基因食品監管等諸多內容。限于文章篇幅，與傳統食品相同的安全問題在此將不予贅述，僅就轉基因食品特有的安全性風險防范問題進行分析。

一、風險的主要來源

（一）科技因素

轉基因是一種改變生物自身基因片斷，或將外源基因片斷植入，從而改變受體基因構成的現代生物技術。1973年基因技術問世；1983年轉基因農作物誕生；1996年轉基因作物大規模商業化種植；2004年63個國家進行轉基因作物研發；2010年29個國家進行轉基因植物商業化種植，種植面積是首次商業化種植面積的87倍。在轉基因作物快速商業化的同時，轉基因食品隨之大規模的進入餐飲供給領域。然而，在轉基因食品存在風險和隱患的論調下，這種科技成果的安全性引發了公眾的不安。

“食品安全涵蓋了食品衛生、食品質量、食品營養等內容，其貫穿于食品（食物）種植、養殖、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等環節”。［1］（p3）對轉基因食品本身安全性的顧慮，莫過于非必要、過量添加基因的問題。從當前各國的實踐情況來看，對轉基因食品安全性的判斷，多是比照非轉基因生物進行的評價。盡管傳統食品亦不存在零風險的可能，但比較而言，新興的轉基因食品在人體適應性、風險可預測性等方面存在明顯差異。例如，“在創造基因生物的過程中，與自發突變一樣，可能會出現許多負面的個體。但在傳統的生物進化過程中，自身的代謝途徑在一定程度上能夠抑制毒素的表現，而外體基因的導入則可能使病毒蛋白發生過量表達從而產生毒素。 ”［2］（p569）此外，“對生物進行基因改造的過程是一個突變的過程。把細菌基因、病毒基因或其他基因插入一種生物DNA的陌生環境中，由此而產生的衍生品，科學家們還需要進一步研究”。［3］（p4）同時，對轉基因食品依然使用傳統的加工、包裝、儲藏、運輸、食用方式，也有可能產生不可預知的毒素。

轉基因生物的優勢之一是可以突破有性繁殖障礙，使不同物種的基因在同一受體得以表達。例如，有的科學家就曾將玉米和大豆的基因添加到貝類動物的基因中、將蘇云金桿菌添加到玉米和水稻的基因中。如此以來，新生的轉基因食品在保有自身性狀的同時，也具備了轉入基因所屬食品的特性。轉基因作物一般都含有傳統作物所不具有的新蛋白，而蛋白質是引起食物過敏的根源,這就增加了食物的過敏源。例如，從“巴西堅果中提取的2S清蛋白基因轉入大豆后，產生了與巴西堅果的2S清蛋白分子量及性質相似的致敏性成分。 ”［4］（p24）同時，為了增強食品的功能性，往往在受體生物內添加多種外來基因。這就可能出現以下問題：一是產生抗生素危害。為了實現基因的有效轉化，通常需要添加大量的抗生素。眾所周知，抗生素不僅會破環菌群的平衡，還可能產生毒副作用危害人體健康；二是降低食品原有功能。英國倫理和毒性中心通過實驗證明：大豆基因在添加了除草劑后，原有的防癌功能成分減少了40%。在我們感嘆轉基因食品產量驚人、品質奇特、種類繁多的同時，也為轉基因食品可能造成的危害而憂心忡忡。現有的轉基因食品安全風險，也足以引發人們對科技熱背后的冷思考。

（二）監管因素

轉基因食品安全風險涉及諸多領域和環節，除了科技因素的影響外，還存在深刻的監管問題。有效的監管能夠最大化的減免科技風險的危害，而監管體系一旦出現問題則會后患無窮。盡管我國已經就轉基因食品的審批、標識、安全評價、進出口等制度進行了規定，但其監管規范遠落后于轉基因科技和產業的發展，而且至今沒有專門完善的立法。現有的有關規范也存在立法層級低、缺乏系統性、內容不完善等諸多問題。

為了最大化的減少轉基因食品的安全風險，各國紛紛立法以規范轉基因技術的研發與應用。但遺憾的是，我國至今仍沒有涉及轉基因食品監管的專門性法律。不僅如此，現有的法規和規章在內容上也多有缺失。例如，我國尚未就轉基因食品的區別性生產、流通管理作出規定，也未對轉基因食品的證明和追蹤制度予以詳細規范，現有的標識制度也存在不足。有效的標識便于消費者自主選擇，同時也能對食品中轉基因含量的多少加以控制。更為重要的是，標識制度是分擔風險責任的有效手段。在食品生產、銷售等過程中，商家壟斷了商品信息，為了防止商家轉嫁經營風險。商家對自身的食品和服務有明確的告知義務，一旦欺瞞或出現問題后將對此承擔法律責任。但問題是：一方面，我國對轉基因食品的強制標識范圍規定的不合理，列舉式的表述加之檢測條件的限定，致使以轉基因作物為原料的加工食品、含有轉基因成分的食品可免于標識。另一方面，我國沒有像如其他國家對轉基因成分限量強制標識的規定，導致了轉基因食品的標識不明。這些問題不但損害了消費者的權益，也給監管活動帶來了巨大的困難。

此外，雖然我國現有的安全評價管理辦法較為詳盡，但是在內容上仍待完善。在研究、試驗規范上，我國沒有對轉基因實驗的主體進行區分（日本在法規中區分了大學研究機構和非大學研究機構），在資質審查和監管上對此也沒有特別規定，這就可能造成監管的乏力。在我國，除了專屬的政府研究部門、科研院所和各大高校的科技人員在進行生物技術的研發工作外，受利益的驅使，很多企業和外來科研機構也加入到研究主體的行列，這就增加了監管的難度。2012年，美國某科研機構利用中國兒童做轉基因大米人體實驗的行為被披露，隨即引發了公眾的強烈不滿。經認定，實驗方違反了學術倫理和管理規范：實驗方案沒有及時交由倫理委員會審核，對參與實驗的兒童和家長沒有履行充分的告知義務。雖然實驗沒有不良反應報告，但卻暴露出實驗監管的重大問題。在檢測管理上，我國檢測機構數量有限且分布不均。截止2010年底，我國僅有的32家檢驗機構卻集中在20個省份，這就為轉基因食品的檢測工作帶來了不便。不僅如此，我國轉基因食品檢測技術2000年以后才逐步發展起來，遠滯后于轉基因食品的研發活動。現有的檢測方法也具有很大的局限性，受食品加工過程的影響會嚴重降低檢測結果的靈敏度。正是這些原因，導致了湖南湖北轉基因大米種植與銷售發生失控而政府卻無法進行管理和處罰的現象。

二、防范的路徑選擇

（一）內在風險化解

轉基因食品的安全程度與轉基因科技的發展水平密切相關，轉基因食品內在的安全風險，在很大程度上需要科技的進步來自我化解。轉基因食品的卓越特性不僅能保證糧食供給的巨大需求，還能在提高人體免疫力和日常保健上發揮重要作用。轉基因作為影響未來全球經濟的第三大科技，轉基因技術的研發與應用勢在必行。與此同時，我們還應當清楚的認識到，轉基因科技作為人類階段性認識成果仍可能存在缺陷，還需要不斷的探索和修正。

現實的需求決定科技發展的方向。以我國為例，現有耕地面積的糧食產量只能養活95%的國人。更令人擔憂的是，“預計2030年我國人口數量將達到15億，潛在的巨大人口壓力和耕地面積的不斷下降使我國食品自給自足的能力相對下降”。［5］（p569）與此同時，資源的消耗也相當巨大且危害嚴重。在全球水資源匱乏的背景下，目前中國水稻生產用水占據國內用水總量的一半。我國化肥和農藥施用量世界居首。化肥總量的67%用在糧食作物上，每年農藥的使用面積達1.67億公頃以上，受農藥嚴重污染的面積占全國耕地面積的1/7以上。每年因農藥中毒的有10萬余人，死亡率更是高達 20%.［6］（p76）在追求可持續發展的目標下，傳統農業生產模式必將做出調整,這就需要科技的推動。其中，轉基因技術作用巨大。例如，與傳統繁雜低效的農耕活動相比，一顆轉基因種子往往就能應對病蟲害、霜凍、干旱等問題，這無疑為現代農業的發展帶來了曙光。“生物科技的重大突破正在迅速孕育和催生新的產業革命，中國生物產業發展大力推進轉基因生物品種研發與產業化，對于建設創新型國家、增強中國在高新技術領域核心競爭力、保障中國糧食安全和農業可持續發展，均具有重要戰略意義。 ”［7］（p4）

在討論轉基因食品安全問題時，應理性對待轉基因科技和轉基因食品，對科技的盲目排斥必將阻礙經濟的發展與社會的進步。就歐盟國家對轉基因科技較為保守的態度，英國環境、食品和農村事務大臣歐文·帕特森就曾直言：“歐盟的做法使得歐洲正處于被高科技資本逐漸拋棄的危險中。這將掣肘歐洲在農業發展和環境保護的關鍵性部署，削弱我們的應對能力和農產品競爭力。”轉基因科技的發展洪流已然勢不可擋，只有掌握核心技術、提高科技水平才能應對復雜的國際局勢。面對全球嚴峻的糧食供給危機，國家領導人指出：“中國的糧食安全要靠自己”；面對前所未有的科技沖擊，“我們自己的飯碗主要要裝自己生產的糧食”。針對我國巨大的食品供給壓力、產業發展限制、環境污染威脅等現狀，2010年中共中央、國務院通過了指導“三農”工作的第七個中央一號文件，提出“抓緊開發具有重要應用價值和自主知識產權的功能基因和生物新品種，在科學評估、依法管理的基礎上，推進轉基因新品種產業化”的發展要求。轉基因技術的自主研發與應用成為科技興國的必由之路。

對農業發展和食品供給而言，應用轉基因科技勢在必行；就轉基因食品安全的風險化解而言，發展轉基因科技至關重要。但如前文所述，轉基因科技作為階段性認識成果仍有待完善，若將其作為當前風險防范的最佳選擇則有所不妥。一方面，對科技的探索具有未知性和局限性，因而很難人為的掌控。例如，基于當前的認知水平，人們能夠判斷哪些基因能轉不能轉，但要判斷這些基因該轉不該轉卻仍需時日。另一方面，轉基因技術的研發與應用也是一種需要規范的行為。我們知道，基因作為生命體最基本的信息載體，能夠表現出每一種生物個體獨特的性狀，其決定了一個生命體甚至一個物種的發展方向。被轉基因的生物不但可以實現個體的性狀改變，而且還能夠通過不斷的繁衍將這種性狀遺傳給下一代、影響周邊的生態環境，我們必須審慎地對待這種人類活動。基于轉基因食品安全風險形成的原因，我們需要通過科技的發展進行風險化解；基于轉基因科技發展的特點，我們需要通過法律的路徑進行外在規范。

（二）外在風險化解

工業化高度發展帶來了巨大的科技風險和制度風險。轉基因食品作為工業化的產物，不可避免地面臨著技術和監管的雙重風險。由于人類知識體系的有限性和評價內容的特定性，使得技術風險往往難以發現和避免。與之相反，法律監管這種具有可預見性的人為活動卻易于掌控。值得注意的是，在化解制度風險的同時，在很大程度上有益于對科技風險的化解。面對不斷的質疑，轉基因食品除了應注重發展科技的內在風險化解，還應通過完善立法來增強化解風險的能力。盡管針對這種外源性的風險，法律本身并不能消除科技的風險性問題，但卻可以通過規范人們的行為來保障公眾的安全；盡管現有的法律制度存在一些不足，但卻可以通過加強立法得以完善。科技的發展有賴于完善的法制環境，也只有完善的法制才能最有效地化解風險。

轉基因食品的安全風險不同于傳統的食品衛生問題，其出現使整個食品供給系統面臨新的監管難題，完善法制是各國應對這一風險的首選和基石之策。一方面，受科技水平限制轉基因食品在安全性方面存在風險，該風險可能產生的危害具有立法正當性和必要性。安全是人類追求的基本生存目標，國家有義務為保障公民的生存安全而立法，而受食品安全風險危害的生命、健康權益也必然為法律所保障。同時，法律的預防目的符合風險控制的要求，即在風險的危害具有緊迫性和現實性時，出于對公共利益和人身安全的考慮，國家應當就危害發生的預防、處罰、救濟等內容進行規范。另一方面，與其他管理制度相比，法律在規范行為效果上具有不可替代的作用。法律不僅能夠規定最嚴厲的處罰措施、賦予和保障各方的參與權、平衡不同主體的利益關系，還能保證信息的充分性和有效性。開放的交易平臺、社會資源的稀缺性，使得經濟利益主體都要通過競爭去實現各自的經濟利益目標，這也就會形成種種復雜的利益關系甚至利益沖突。轉基因食品的有關信息在研發、產銷等過程中被壟斷為一種商業資源，成為保證競爭優勢的關鍵，利益集團也往往利用信息優勢謀取不正當收益。自律只能約束少數的誠信者，只有法律才能更好的保障消費者的知情權，從而確保風險分配的公正性。

此外，轉基因食品安全立法能從法律的高度兼顧政策、經濟、科技、倫理、歷史文化等因素。縱觀各國轉基因食品的法律制度，不同的國情使得監管模式存在差異。以美國為代表的模式遵循“可靠科學原則”，并不強調對轉基因產品的區別性對待。其認為，轉基因食品在未被科學證實存在危害時，不應當被過分的限制；以歐盟為代表的模式則遵循“預防原則”，出于社會防衛的考慮，對轉基因食品采取了嚴格限制的態度；以日本為代表的模式較為注重實用性，在科學發展、嚴格管理的理念下依法從事轉基因活動。不同的監管模式充分地反應了各自的立法取向。一般在科技發達、法制健全、商業化水平高的國家，民眾的接受程度較高。而在政策保守、存在貿易逆差的國家，則對轉基因食品較為排斥。但面對巨大的經濟利益和未來的發展趨勢，各國的法律也將作出必要的回應。例如，我國作為WTO的成員國，雖不能通過經濟或技術措施阻止外國轉基因食品入市，但卻可以通過加強立法以提高進口安全限制，合理設置“綠色貿易壁壘”，適度控制轉基因食品的進口數量和速度，為我國轉基因科技的發展贏得時間和市場。

三、法律防范路徑的完善

（一）專門立法

現有的轉基因食品安全規范，在效力和形式上，法律位階較低且比較分散；在內容上，規范局限且存在不足。為了更好地順應轉基因科技發展的潮流、有效地防范轉基因食品的安全風險，筆者認為應當進行專門立法。專門立法的形式吸收了國外的經驗教訓、符合我國的現實需求。其不僅能整合現有法律資源，還能適時地把國際條約和協定的有關內容充實進來。同時在監管協調上，專門立法還能避免內容缺失和重復不當的問題。這樣不僅有利于防范轉基因食品的安全風險，還有利于轉基因食品安全法律體系的完善。盡管現有的《食品安全法》規定轉基因食品的安全管理據此適用，但“目前轉基因食品并不能產生臨床意義上的身體損傷”，這就難以通過原有法律對轉基因食品特有的安全風險有效防范。此外，通過我國作為世貿組織成員國在“歐盟轉基因產品立法措施爭端案”中發表的意見可知，就《關貿總協定》第三款第四條關于生物技術產品與非生物技術產品是否屬于“同類產品”的問題，我國主張兩者非“同類產品”。在轉基因食品的監管態度上，我國也不完全主張“實質等同”。這就決定了對轉基因食品安全進行專門立法具有現實必要。

為了適應我國轉基因科技的發展水平、滿足轉基因食品安全監管的實際需求，在借鑒像如美國《轉基因食品管理草案》、歐盟《有關轉基因食品和飼料的條例》、英國《新食品和新食品成分管理條例》的系統性立法形式外，還應當借鑒日本和澳大利亞的“軟法”立法形式。即在頒行專門法律之外，還制定了意在指引和約束轉基因生物實驗和應用活動指南。例如，日本的《重組DNA實驗指南》、《重組DNA工作指南》、《重組DNA技術工業應用指南》；澳大利亞制定的小規模隔離使用（10L）、大規模隔離使用、和轉基因生物有目的環境釋放3個操作指南。此外，以影響轉基因食品安全活動的發生順序，或以涉及轉基因食品安全的各個行業、領域為立法邏輯的域外立法經驗，對我國的轉基因生物立法框架結構有一定的借鑒意義。根據我國的立法習慣和部門法劃分特點，筆者建議采取前者“縱向結構”的模式。這樣不僅能夠較為全面的涵蓋活動流程，還能防止立法的雜亂和反復。

在立法中應當確立以下幾項基本原則：（1）風險預防原則。比較美國、加拿大等較為寬松的法律監管模式，我們應當清楚的認識到，這種監管模式是建立在轉基因科技發展程度高、信用體制健全、賠償數額巨大基礎上的有限寬松。而我國的轉基因科技發展還存在技術瓶頸、誠信道德水平較低、法律制度不夠完善，這些因素決定了采取風險防衛的必要性。（2）謹慎發展原則。如前文所述，轉基因食品本身存在的風險性，決定了立法者不應僅基于轉基因科技的正面效應而立法，還要對轉基因食品可能存在的負面影響予以考慮。應當規定生物技術及其產品缺陷、人體危害、環境污染等內容的處罰和補救措施。（3）遵循國際規則的原則。我國作為《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》締約國和WTO成員國，在對轉基因食品安全監管進行國內立法的同時，應當參照這些國際法的標準性規定。這樣既能防止在國際貿易爭端中產生不利影響，又能符合國際化的發展要求。

（二）完善內容

現有的轉基因食品安全規范，在內容上涵蓋了安全評價、標識、監督檢測、食品安全性與營養質量評價、資質許可等基本制度。轉基因食品安全立法應當以此為基礎，進一步明確和完善現有的轉基因食品安全監管制度。同時還應就轉基因食品風險評估、信息公開、公眾參與、產品追蹤和召回、區別性生產流通管理、救濟制度等內容加以補充。限于文章篇幅，筆者僅就以下內容著重加以論述。

首先，完善標識制度。鑒于轉基因食品的特殊性，很多國家采取了積極研發、嚴格監管的態度。為了有效的落實責任，更是建立了完備的標識制度。例如，歐盟制定了涵蓋生產、加工、運輸、倉儲、進口、銷售等諸多環節的行為規范。相比之下，我國的標識主體范圍過窄，僅限于對轉基因食品進行生產、分裝的單位和個人。同時，我國應當適時擴大標識的管理對象、增加標簽中的信息含量。我國《農業轉基因生物標識管理辦法》規定，強制標識的對象限于大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等幾類，與日本規定的24類、韓國規定的27類相比明顯過少。一方面，應就含有轉基因成分的百分比進行規定，改變原有以“不含有或檢測不出轉基因成分”的標識標準。具體應根據現有檢測水平和安全評價標準，確定轉基因成分強制標注含量比例。另一方面，應當就特殊人群進行特別提示。例如，應當對含有轉基因成分的嬰兒食品進行有效標識。“根據英國皇家學會的報告認為，嬰兒比成人更容易對食品過敏，而且必須長期進食某種食品，令嬰兒成為食品安全的高風險群，所以含有轉基因成分的嬰兒食品都應當嚴格標識。 ”［8］（p1）

其次，完善安全評價制度。由衛生部《轉基因食品衛生管理辦法》對轉基因食品的定義可知，轉基因食品不僅包括植物，還包括動物和微生物種類。然而，對轉基因實驗室的管理規定只涉及微生物方面(《病原微生物實驗室生物安全管理條例》)，這顯然不能滿足對轉基因食品實驗活動的規范，也不符合國際安全評價要求。因此，應當根據轉基因食品的類型進行全面且不同標準的安全評價。例如，就基因改造的動物食品安全性評價，哺乳動物本身的健康可以作為安全性評價的標志；對一些魚類和無脊椎動物因身體本身可能產生毒素，仍需進一步進行安全性評價。此外，還應當對從事轉基因實驗主體的資質進行區別性審查、對不同類別、安全等級、實驗階段的評價內容確立區分標準。

最后，完善應急處理和損害賠償制度。對從事轉基因生物實驗研究、商業化利用和越境轉移的，應當制定轉基因食品安全事故應急預案，并將其報送相關主管單位審查備案；發生轉基因食品安全事故的，應當立即控制危害后果、通報可能受到影響的區域和個人、報告所在地省級人民政府環境保護或其他主管行政部門。同時應當對已經生產（種植）、儲運、銷售的轉基因食品進行召回。鑒于轉基因食品存在安全風險，應當就非法含有轉基因成分、虛假標識的轉基因食品列入召回對象。同時，可參照美國農業部食品安全檢疫局（FSIS）、食品和藥品管理局（FDA）對缺陷食品可能引起的損害進行分級并以此確定召回級別的規定。（美國的食品召回有三級：最嚴重的，消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害的消費者食用這類食品不會引起任何不利于健康后果，比如貼錯產品標簽、產品標識有錯誤或未能充分反映產品內容等。）在損害賠償方面，危害人有責任排除危害并對受損失方進行損失賠償；對沒有具體受害人的危害行為，若存在環境污染則應當支付生態環境損害賠償金。需要說明的是，筆者認為在轉基因作物引起侵權的情況下，作為作物種植主體的農民在盡到謹慎義務的情況下，應當適用無過錯責任原則的例外。此外，還應結合歸責原則、共同致損、免責條件以及環境損害賠償金等條款予以詳細規定。

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