農村土地規模化經營的理論構建與制度創新研究*——以家庭農場的經營模式和制度構建為例

童 彬

（重慶行政學院 法學教研部，重慶 400041）

一、問題的提出

農村土地規模化經營已成為深化新型農業經營體系改革和發展現代農業的關鍵問題。對農業生產經營主體和經營模式的理論構建和制度創新是農村土地規模化經營的理論基礎和制度基礎。在農村土地規模化經營中，傳統農業生產經營模式面臨農村土地分散經營和農業人口大規模轉移的困境。“目前我國農村的農地經營細碎化的現象非常嚴重，農業生產存在著嚴重的效率損失，導致我國當下的農業比較收益極為低下。”［1］改革農村土地經營體系是農村改革最基本和最重要的現實問題。因此，農村土地承包到戶轉變為農村土地規模化經營已成為增加農業效益和提高農民收入的重要路徑。

“農村土地權利制度不僅是農村問題的重要內容，而且涉及到整個國家的經濟和社會發展。”［2］新型的農村土地經營主體和經營模式成為轉型時期農村土地規模化經營的重要方式。實際上，家庭農場正在成為農村土地規模化經營的新型經營主體。“世界各發達國家和地區在農業經營領域、在農地規模化發展方面都以家庭農場經營為主要模式，我國應發揮農業經營優勢，在新的歷史條件下把傳統農民家庭經營模式改造為在市場經濟時代的新型的家庭農場規模經營。”［3］因此，2013年中央一號文件對農村土地承包要求：堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。2014年中央一號文件要求：鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡。可見，“家庭農場是我國現代農業生產中占絕對優勢的經營形式。”［4］

二、家庭農場規模化經營的理論探索

（一）家庭農場的國外探索

家庭農場的理論概念來自于西方國家，而非中國固有的學術用語。在美國農業體系中，家庭農場是農村土地規模化經營的重要主體。依照全美家庭農場的定義，家庭成員擁有農場的所有權并且家庭成員為家庭農場的主要勞動力。“從所有制結構看，美國的家庭農場主要有3類：一是完全擁有土地所有權的業主農場；二是土地部分自有、部分租賃的業主農場；三是土地完全租用的佃戶農場。……從組織形式上看，家庭農場主要有3中法律形式：一是私人業主制農場，二是合作化農場，三是公司化農場。”［5］歐洲的大部分國家農民在擁有土地所有權的土地上耕種和經營或者租賃大量土地進行耕種和經營。“家庭農場有兩個基本特征，一是農場所需要的勞動力主要是家庭成員，包括夫妻和子女，很少有雇工。……二是經營規模都不大。”［6］俄羅斯家庭農場是在土地私有化基礎上進行的推進。《俄羅斯家庭農場法》規定：家庭農場是享有法人權利的獨立的生產經營主體。農民及其家庭成員在終身占有和繼承的土地和資產基礎上從事農業耕作和農產品加工。“從東亞發達地區的農地經營狀況來看，其屬于家庭農場為主的農業規模化發展模式。”［7］日本農業體系是建立在農民土地所有權法律制度基礎之上。“1961年，日本政府頒布了《農業基本法》，核心內容是實施以調整農地經營規模為中心的‘結構政策’，放寬對農地占有的限制，鼓勵農地向‘中心農戶’轉移集中。”［8］日本家庭農場分為以下幾種類型：基干男子農業戶、獨立經營戶、兼業戶。［9］“舒爾茨的反駁、Sen的‘IR規律’以及其他學者適度規模經營最有效率的理論都支持了規模相對不大的家庭農場較有效率的判斷。”［10］由上可知，世界上多數國家通過法律和配套制度對家庭農場的理論內涵和制度設計進行了明確規定。

（二）家庭農場的中國探索

盡管中央文件鼓勵推廣家庭農場的規模化經營，但對家庭農場規模化經營的理論研究仍然處于探索階段。“理論與實踐經驗說明家庭農場有存在的市場，但對家庭農場經營的規模問題并沒有明確的定論。”［11］2013年3月21日，農業部發布《農業部辦公廳關于開展家庭農場調查工作的通知》（農辦經［2013］6號）。在該通知中，家庭農場的調查對象為：以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體。納入調查的家庭農場應當符合幾項條件：第一，家庭農場經營者應具有農村戶籍（即非城鎮居民）；第二，以家庭成員為主要勞動力（無常年雇工或常年雇工數量不超過家庭務農人員數量）；第三，以農業收入為主（農業凈收入占家庭農場總收益的80%以上）；第四，經營規模達到一定標準并相對穩定（從事糧食作物的，租期或承包期在5年以上的土地經營面積達到50畝［一年兩熟制地區］或100畝［一年一熟制地區］以上；從事經濟作物、養殖業或種養結合的，應達到當地縣級以上農業部門確定的規模標準）；第五，家庭農場經營者應接受過農業技能培訓；第六，家庭農場經營活動有比較完整的財務收支記錄；第七，對其他農戶開展農業生產有示范帶頭作用。從農業部辦公廳通知看出，家庭農場的經營者有著農村戶籍限制，且應當主要是家庭成員。家庭農場以農業收入為主，且已經達到一定規模。《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》（農經發［2014］1號）在把握家庭農場基本特征中并未明確界定家庭農場的法律內涵以及法律主體地位。盡管農業部已經對家庭農場有著一些量化的指標，但對家庭農場的主體地位、經營模式和法治保障并未進行明確規定。因此，研究家庭農場的基本理論和制度構建成為理論探索的重要內容。

三、家庭農場規模化經營的制約因素分析

（一）家庭農場規模化經營與家庭聯產承包責任制

家庭聯產承包責任制是在不改變農村土地集體所有的情況下將農村土地經營權承包到具體農戶的農村土地經營模式，即農村土地制度從集體所有和集體使用轉變為集體所有和農民承包經營。實質上，農村土地集體所有是土地私有和土地國有折中的結果。因此，家庭聯產承包責任制是土地公有化前提下的農村土地經營管理的重大變革。盡管家庭聯產承包責任制賦予了農民的經營自主權并調動了農民勞動的積極性，但是在農業現代化的背景下土地集體所有和家庭承包責任制逐漸不能適應農村土地規模化經營的趨勢。由于農村土地依照人口分配土地經營權，家庭聯產承包責任制具有小農經濟和自然經濟的屬性。因此，在廣大農村以家庭為單位進行承包土地適應了當時農業生產水平較低的狀況。然而，城鎮化和工業化改變著農民與土地分離的進程，并導致大量農村土地無人耕種和撂荒。農村經濟的商品化和專業化導致農村經營體制的規模化趨勢。家庭農場的規模化經營要求在家庭聯產承包責任制的制度基礎上尋求制度創新。“要想利用規模經濟、發展特色產業，就必須在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，對土地的利用方式進行一定程度的創新。”［12］家庭經營與社會化服務的結合需要家庭經營的規模化、社會化和專業化，而家庭農場則符合農村土地適度規模化經營的要求。

（二）家庭農場規模化經營與農村土地經營權流轉

家庭農場規模化經營需要建立在農村土地經營權流轉的基礎上。從現實來看，農村土地經營權流轉大致有四種類型：第一，土地轉包型。土地承包方將部分或者全部土地經營權轉包給其他農戶，而土地承包方與土地發包方的承包關系并未發生變化。第二，土地租賃型。土地承包方將土地租賃給集體經濟組織以外的單位或者個人。第三，土地互換型。農戶之間或者農戶與集體之間進行土地互換土地，而原承包關系并不發生變化。第四，土地入股型。土地承包方將土地以股份的形式入股公司并成為公司股東。土地承包方承擔相應的義務，也享有相應的權利。“轉包、轉讓、互換、租賃、入股等多種流轉形式均出現在農村土地承包經營權的實際流轉中，但轉包在現存的農村土地承包經營權流轉中位于主要地位。”［13］家庭農場規模化經營對農村土地經營權流轉市場化、制度化和規范化有著基本要求。“目前我國農村市場化程度很低，與不動產不能自由進入市場進行交易有著密切的聯系。”［14］在農村土地經營權規范流轉基礎上，家庭農場規模化經營需要從法律上和制度上得到保障。家庭農場流轉農村土地經營權應當考慮如下幾個因素：第一，農村土地經營權流轉的期限是否可在30年承包期的基礎上進行延長或者重新確定承包期。第二，在不改變土地用途的情況下，家庭農場是否可對農村土地經營權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押等合理利用以及建立農村土地經營權入股、抵押等法律處置機制。第三，家庭農場對土地經營的收益享受合法權益，任何征收或征用土地使用權的行為都必須足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和房屋的補償費以及社會保障費。

（三）家庭農場規模化經營與農村勞動力戰略轉移

農村勞動力戰略轉移倒逼著現代農業經營管理體制改革和農村土地經營權流轉。在社會轉型時期，工業化和城鎮化吸引了大量農村勞動力轉移到城市就業。然而，農村勞動力大量向城鎮集聚將導致大量農村土地閑置。農村勞動力將進入有限供應階段，因而需要農業經營制度的變革和土地制度的變革。由此，農業現代化不得不面對農村勞動力短缺等問題。盡管如此，農村勞動力流向沿海地區和返鄉就業的雙向流動逐漸成為農村勞動力轉移的新動向。從農村土地制度改革層面對農民返鄉進行激勵和支持是改變農村現狀的重要方式。本地農民、返鄉創業人員、城鎮居民等均可稱為家庭農場的經營管理者。從實踐而言，家庭農場以家庭成員為主要勞動力可在生產力發展和制度風險之間形成平衡。因此，農村土地經營權流轉有助于農村勞動力進行土地規模化經營和改變農村空心化現象。在農村土地規模化經營的地區，農業現代化和規模化可以造就家庭農場和農業專業大戶等新型農業經營主體。家庭農場給農民帶來了產業和技術的升級和轉型，提高農業勞動生產率和減輕對農村勞動力的要求，也將造就一批新型職業農民。與此同時，在城鎮近郊，家庭農場還可作為服務城鎮的功能配套區、休閑度假區和生態涵養區。因此，作為農村土地制度改革的樣本，家庭農場可克服農村勞動力轉移的現狀和完善農村土地流轉以及實現農村土地集約化經營。

四、家庭農場規模化經營模式的實踐探索

（一）重慶家庭農場規模化經營探索——微型企業模式

在堅持農村基本經營制度、自主經營、適度規模、因地制宜的基本原則下，重慶市培育發展家庭農場和構建集約化和專業化的新型農業經營體系。《重慶市農業委員會關于培育發展家庭農場的指導性意見》（渝農發［2013］248號）提出：家庭農場是指以家庭成員（包括家庭養殖場和家庭牧場）為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體。依照指導性意見的要求，家庭農場的經營規模要達到一定標準并相對穩定，流轉農村土地的租期或承包期在5年以上。“發展家庭農場不改變農民的農村土地承包經營權，不改變農村土地集體所有性質，不改變農業用途。”［15］種養專業大戶、農機大戶、返鄉創業農民工等經營主體以種植業和養殖業為經營范圍均可申報家庭農場。在完善農村土地承包基礎上，重慶市引導農村土地經營權依法、自愿、有償、有序地向家庭農場流轉。

在培育發展家庭農場新型農業經營體方面，重慶市萬州區探索并試點微型企業模式。重慶萬州區探索微型企業家庭農場，建立微型企業特色農村建設。2013年2月21日，萬州區工商局頒發重慶市萬州區張澤城有機蔬菜農場的微型企業營業執照。因此，張澤城有機蔬菜農場成為全國首家經工商登記注冊的微型企業家庭農場。在微型企業家庭農場申報上，萬州區在工商登記和政策引導上采取了三個方面的措施：第一，家庭農場申報資格嚴格審查。張澤城有機蔬菜農場有土地20畝、家庭成員5人、1輛運輸車、2臺農耕機，并以農家肥種植各類蔬菜，符合微型企業的行業標準。第二，使用農場的企業名稱。在微型企業的名稱中采用張澤城作為微型企業的字號，并冠以農場的企業形式，從事萵筍、蘿卜、油麥菜等綠色有機蔬菜的種植和銷售。第三，農場政府支持措施。萬州區對張澤城有機蔬菜農場進行財政補助2000元，并支持進行農場申請注冊商標。微型企業模式使得微型企業家庭農場享有微型企業的政府支持體系。微型企業家庭農場的申報標準、注冊登記、政策支持應當有更為規范的法律規定和制度保障。

（二）成都家庭農場規模化經營探索——個人獨資企業模式

在不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益的前提下，家庭農場是以家庭成員為主要勞動力并從事規模化經營、集約化生產、市場化營銷的新型農業經營主體。《成都市政府辦公廳關于加快推進家庭農場發展的指導意見》（成辦發［2014］8號）提出：符合以下條件的家庭農場，在依法申請工商注冊登記后，納入農業部門認定范圍：（一）以家庭為基本經營單位、以家庭成員為出資主體并承擔責任；（二）從事農業經營并具有適度規模的種植養殖場所，有連續5年及以上的農村土地經營權。“成都市在土地規模經營基礎上進行的城鄉一體化實踐，為大都市圈地區破解城鄉二元經濟結構提供了一條可行的路徑。”［16］成都市培育發展家庭農場有“合作社+家庭農場”、“農業龍頭企業+家庭農場”、“農產品市場+家庭農場”、“職業經理人+家庭農場”等市場化和專業化發展模式。大中專畢業生、復退軍人、外出返鄉農民、個體工商戶、農村經紀人均可申辦家庭農場。

在培育發展家庭農場經營模式方面，成都市探索家庭農場的個人獨資企業模式。為促進土地經營權流轉，成都市龍泉驛區批準設立個人獨資企業的家庭農場。2013年3月8日，四川省成都市龍泉驛區設立第一家家庭農場營業執照——成都遛雞哥家庭農場。不同于重慶微型企業模式，成都遛雞哥家庭農場采用個人獨資企業模式。遛雞哥朱福順的家庭農場是從事種植、養殖、觀光、餐飲、農產品出口的綜合性農場。成都遛雞哥家庭農場的工商注冊號為510112000102193，經營范圍（種植花卉、苗木、水果、蔬菜；養殖家禽；農業觀光服務），出資額為100萬元。在工商注冊上，成都遛雞哥家庭農場屬于個人獨資企業，設有法人代表并承擔無限責任。由于沒有設立家庭農場的固定模式，龍泉驛區工商局在家庭農場注冊上采用了綠色通道。盡管如此，在家庭農場與工商經營的農業企業區分上仍然存在一些爭議。

五、家庭農場規模化經營的制度構建

中央一號文件提出發展家庭農場以及農業部調查家庭農場的通知啟動了家庭農場經營模式和制度探索。家庭農場的重要功能在于在堅持家庭經營基礎上解決農村土地分散經營和集約化的問題。沒有土地經營權的適度規模集中就不能談及家庭農場，更無法論及農業規模經營和農業現代化。在創新農業經營體制上，家庭農場的制度構建需要考量以下的問題：

（一）家庭農場的主體地位和經營范圍

培育發展家庭農場面臨的首要問題便是家庭農場法律界定和主體地位不明確。農業部以及全國各地針對家庭農場的指導意見認定家庭農場的標準存在不一致的情況。家庭農場的理論界定不清晰和制度設計不完整導致對家庭農場主體地位、注冊登記、政策扶持等問題難以進行統一規定。然而，不同的經營模式代表著不同的主體地位和法律責任形式。在家庭農場實踐方面，重慶市探索了微型企業家庭農場模式，成都市探索了個人獨資企業家庭農場模式……。法人模式可采用有限責任公司和股份有限公司形式。非法人模式可采用個人獨資企業、微型企業、個體工商戶等形式。家庭農場的經營主體和經營范圍需在實踐基礎上制定相應的法律法規。但是，不論家庭農場采用何種主體地位，規范家庭農場的認定標準和注冊登記是培育發展家庭農場的制度基礎。家庭農場的經營主體是否只能是農村集體經濟組織成員？其他農村集體經濟組織、城鎮居民或者商業公司等能否涉足家庭農場的經營都應當有明確的法律規定。事實上，真正能讓家庭農場發揮規模優勢和產業優勢的是有技術和有資金的經營主體。家庭農場的經營主體是否能經營與農業相關的領域，如餐飲業、農業加工、農業觀光。因此，建議制定《家庭農場認定和管理條例》，統一規定家庭農場的法律界定、主體地位、認定標準、經營者資格、經營范圍，確立家庭農場登記備案制度和家庭農場準入和退出機制等制度。

（二）家庭農場的土地經營權流轉機制

培育發展家庭農場的核心問題便是農村土地經營權的流轉問題及其制度設計。培育新型農業經營主體和發展農業適度規模經營必須建立在農村土地經營權規范有序流轉基礎上。事實上，農村土地經營權的規范流轉機制為家庭農場的規模化經營奠定制度基礎。因此，家庭農場規模化經營要注意的問題便是土地經營權的流轉范圍、流轉程序等問題。“由于土地產權不明晰，加之農民有惜地意識，家庭農場主不容易獲得穩定、足夠的土地經營規模。”［17］引導農村土地經營向家庭農場流轉需要在理論基礎和制度基礎上進行創新。農村土地產權制度改革需要從理論和實踐上進行規范化、制度化和法治化。在農村土地集體所有和穩定家庭承包關系基礎上，土地所有權、土地承包權和土地經營權的三權分離是家庭農場獲取農村土地經營權的理論基礎。家庭農場的法律內涵不明確導致登記注冊不能統一規范和易于執行。在此基礎上，完善農村土地經營權確權和登記制度，并為家庭農場頒發《家庭農場農村土地經營權證》。目前法律制度框架下，家庭農場集中連片流轉農村土地經營權的主要方式為出租、轉包、轉讓、股份合作、信托和托管服務等形式。家庭農場可通過土地經營權入股、租金動態調整、實物計租貨幣結算等方式穩定土地經營權流轉關系。但是，家庭農場規模化經營是漸進式發展的而不能大規模地流轉土地經營權從事規模經營。因此，農村土地經營權流轉的風險控制和制度設計應當與家庭農場的經營模式和制度構建相互結合。

（三）家庭農場的政府管理制度和社會服務體系

培育發展家庭農場需要構建和完善政府管理制度和社會服務體系。政府管理家庭農場應當形成規范化和制度化的規則體系。《家庭農場認定和管理條例》應當對政府管理家庭農場進行明確規定。家庭農場的政府管理制度應當包括家庭農場認定報備制度、家庭農場分類檔案制度、家庭農場信息化管理制度、經營者資格、經營規模、經營狀況、土地經營權流轉期限等跟蹤監測制度、信息現代化建設制度、信息共享制度、家庭農場退出制度。此外，家庭農場動態管理辦法、家庭農場動態管理機制、示范家庭農場體系等機制可成為政府管理家庭農場的重要方式。健全農村土地經營權流轉市場體系，構建家庭農場等市場主體流轉土地經營權的社會服務體系。針對家庭農場的土地經營權流轉服務體系可以包括：提供信息發布、價格評定、政策咨詢、合同指導等服務；完善區縣、鄉鎮、村三級農村土地經營權流轉服務；提供農村土地經營權流轉的糾紛解決等管理服務。同時，落實國家對農業生產設施用地和附屬設施用地政策以確保家庭農場生產設施和附屬設施用地。家庭農場社會化服務還應當發展區域性家庭農場服務組織和農業技術推廣組織，如農村社區服務中心、勞務組織、科技服務機構。“在外部充分調動政府、企業、科研教育單位、第三部門、私人組織等社會力量共同參與為家庭農場提供良種、農機、技術、信息、植保、加工、儲運和銷售等一體化服務，達到良好的內外互動。”［18］另外，建立家庭農場與農民專業合作社、龍頭企業、農產品市場的利益共享模式，如家庭農場+農民專業合作社經營模式、家庭農場+龍頭企業經營模式、家庭農場+農產品市場經營模式。

（四）家庭農場的財政扶持和金融支持體系

財政扶持和金融支持是家庭農場規模化經營的資金基礎。培育發展家庭農場需要良好的政策和法律環境以及獎勵補助等方法。政府財政對符合一定條件的家庭農場給予扶持資金、獎勵、補貼以激勵家庭農場的發展，如國家支農補貼、良種補貼、農機具補貼、農資補貼。政府財政可制定優惠的信貸和利率政策以及政策性農業保險。家庭農場可享受政府對農業生產、加工、流通環節的優惠稅收政策。同時，針對示范性家庭農場制定資金獎勵標準。金融機構及國有公司可專為家庭農場在土地經營權、房屋所有權、林權、集體資產股權等權利方面提供融資、擔保和抵押等金融支持服務以化解家庭農場融資難問題。在農村金融體系中，農業政策性銀行、國有商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行等對家庭農場農田水利建設、農產品收購提供金融支持。金融機構針對家庭農場的土地經營權抵押、林權抵押、房屋所有權抵押等融資方式創新金融服務渠道。“要完善農村貸款抵押擔保體系，明確土地承包經營權抵押的條件和范圍，適時建立土地承包經營權的抵押價值認定和抵押登記制度，制定土地承包經營權抵押貸款的風險防范措施。”［19］農村合作銀行、村鎮銀行等還可為家庭農場提供家庭農場小額信貸。此外，對家庭農場的農產品（糧食、水果、林木、家禽等）可探索試點農產品保險質押貸款。在政策性農業保險扶持下，一旦發生自然災害等情況，農產品保險將保險理賠金用于償付銀行質押貸款。最后，為預防家庭農場的各種風險，金融機構可探索家庭農場的風險補償機制、風險分擔機制等風險控制機制。

六、結語

綜上所述，家庭農場已成為農村土地規模化經營的重要方式。家庭農場的重要功能在于在堅持家庭經營基礎上解決農村土地分散經營和集約化的問題。“家庭農場規模經營是發展產業化的需要。……家庭農場只有規模經營才能有利于專業化分工的形成，有利于農業的集約化。”［20］盡管中央文件鼓勵農村土地經營權向家庭農場流轉，但全面且系統地對家庭農場進行理論構建和制度創新是農村土地規模化經營的重要保障。事實上，家庭農場需要面對的是土地流轉、法律地位和經營主體、經營模式等問題。從制度上建立家庭農場發展的方式是家庭農場健康發展的重要保障，而不應僅僅停留在政策支持上。因此，家庭農場經營模式的選擇和推廣必然是循序漸進的過程，更加是法治化和制度化的過程。

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